集体所有、家庭承包经营的农村基本经营制度已走过了30个年头，它打破了传统体制两权高度统一、经营方式单一的格局，赋予农民充分的生产自主权，改变了人地关系，创造了中国农村经济发展史上的神话。伴随着工业化、城市化进程的加快，人地矛盾日渐突出。虽然国家推出了一系列惠农政策，但城市、乡村呈现出两种截然不同的景象。农业发展放慢、农民增收速度放缓、农民土地权益受损等问题似乎表明农地制度变革带来的绩效正在不断地衰减，需要从根本上进行制度变革才能解决“三农”问题。

一、实际上分割的城乡体制是造成当前的“三农”问题的制度根源

城乡二元体制是传统体制下国家为加速工业发展，通过制度安排人为地割断城乡经济社会联系，形成两个相对独立、各自封闭的系统。社会主义市场经济体制改革从农村开始，农村改革的成功经验是在尊重农民意愿的前提下推进市场化，然而相对于城市而言，农村的市场化改革和进程却遭遇了城乡分割体制的阻碍。分割的城乡体制，阻碍了各种生产要素在城乡之间的自由流动，制约了市场主体的公平交易，导致市场发育不完善，要素产权主体在不健全的市场交易中形成了新型的要素流动与价值实现过程中的“剪刀差”，致使要素主体利益受损，并诱致不同利益集团为获取最大收益而恶意侵权行为，消耗了农地制度变迁的绩效。它的弊端表现在：

1.损害了农村劳动力的权益

工业化国家在发展现代农业时都走了一条开通农民自由流动通道的发展道路。在现阶段，农村劳动力绝对量在增加，农地资源的绝对数却相应减少，有限的农地承载着过多的劳动力，导致农地报酬递减，在比较利益的驱动下，农村劳动力必然寻找出路，而我国城乡分割的二元体制阻隔了农村劳动力从农民到市民、从农业到非农的身份转换，社会保障制度的缺失和不完善，最终使农民选择离乡不离土，把土地作为生活保障的最后退路。当前，我国成千上万的农民工在中国经济社会的快速增长中做出了重要贡献，在一些城市工作数年依然还是农民工，不能享有城市公民权力，劳动力在要素价格“剪刀差”存在的情况下流失了巨额的利益。

2.压缩了农民的收益空间

城乡分割的体制从本质上是偏向城市利益群体的制度安排，失衡的利益分配和保障体制，导致农民在通过工农产品价格“剪刀差”为工业化及城市发展贡献了巨额资金积累，尽管现阶段农产品价格逐步市场化，但价格“剪刀差”仍在一定程度上存在。

一方面土地等农业生产要素的细碎经营，导致农地边界报酬递减，农民增产不增收；另一方面，缺乏公共资金的投入，农地承担多重功用，不仅用来收益，还要提供就业、保障生活、提供社会保障等等。城市中的教育、医疗等投入都由国家财政承担，在农村相当一部分要由农民自己负担；国家为城镇居民提供各类社会保障，农民的生老病死却要由自己负责。汲取过多而投入过少让农民的收益大打折扣，一些农民因此陷入了“制度性贫困”。

3.导致农业生产成本高昂

在既定条件下，农地产出有限，农地剩余被过多的分流，能够用于再生产的剩余追加也相应减少。一直以来，农产品与工业产品比价关系不合理，导致农业生产成本居高不下。1990~1993年，国家采取措施使粮食收购价格提高了9.8%，但生产资料却上涨了28.5%。1997~2000年，农产品收购价格指数逐年下降，其下降速度快于生产资料下降速度。2007年中央对农民的各种补贴超过千亿元，粮食产量稳定在万亿斤的平台上，但城乡居民差距却是历史上最大的一年，其中，农产品生产成本的不断上涨是农业生产利润下降的根本原因。由于体制分割，农地承担着过重的负担，农地收益剩余又被过多的分割，农业比较效益低下，农民抛荒、弃耕土地也是无奈之举。
 
二、矫正失衡的二元利益分配及资源配置体制是实现城乡、工农协调发展的根本途径

1.构筑城乡平衡的利益关系

城市利益偏向的城乡二元体制使得农业、农民的弱势更弱，必须调整这种失衡的城乡利益分配结构，构建符合城乡协调、和谐发展的新型城乡利益分配格局，从体制上保障农民权益，并逐步达到社会平均收入水平。在国家公共财力日益增强的情况下，各级政府从农业贡献补偿、公共服务、社会公平等角度，加大对农业的财政投入和保护力度。今后投入的重点应放在农业基础设施、农产品市场体系建设、农村社会公益事业、农村社会保障制度建设与完善等方面，通过建立新的利益平衡机制，重新激发农民的农业生产积极性。

2.清除限制农民转移的制度性障碍

只有从制度上彻底改变对农民的限制及歧视，赋予农民与市民一样平等的义务教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障等权利，使转移出去的农民获得身份和职业上的认可，才能使农民从土地上彻底解放出来，并在就业居住地留下来。当然，农村劳动力转移是一项复杂、系统、长期的社会工程，不仅涉及劳动力市场体系建设和制度的完善，还需要城乡协调的经济发展战略，通过延长农业产业链条，加速城镇化建设，为转移出来的劳动力创造更多的就业空间。

3.建立、完善农地流转及征用的市场

社会主义市场经济条件下，农地作为不可再生的资源及生产要素，应依据市场最优化原则进行配置，这样才能保证农地利用的高效率。在社会保障缺失的情况下，农地是农民生存的可靠保障，农地经营收入仍是农民收入的主要来源，因此保障农民的土地权益意义重大。解决农民农地权益受损问题，不能孤立、单纯地研究农地制度变革，关键要从土地要素城乡一体化流动进行统筹考虑。必须改变城乡分割的二元土地制度，承认土地要素的市场属性，深化农地流转及转用市场化改革，建立一个开放、竞争、公平、有序、规范的土地流转及征用市场体系，制定并完善农地流转及征用的法律制度，通过立法保障农民土地承包使用权，确立农民平等产权交易主体地位，以提高其谈判地位，并严格规定农地流转转用程序、收益分配、信息披露等内容。限制政府公益征地范围，合理界定国家与农民的利益分配，适度放开经营性农地转用市场。其中，健全的农地流转及转用市场运作的法律体系是农民农地权益的根本保障，否则不管实行什么样的农地制度，农民的土地权益依然不能得到有效保障。