2009年12月起，福建省在晋安区、荔城区、晋江市、海沧区、上杭县、大田县、福鼎市、武夷山市、龙海市等9个县(市、区)开展新型农村养老保险试点。为了解各试点县实施情况，总队深入各地开展调研。调查表明：新农保受到农民的普遍欢迎，但在具体组织实施中还存在不少困难和问题，新农保制度设计仍有待完善。

一、各试点县实施情况及参保意愿

（一）各地具体实施政策差异较大

目前，各地均已根据省政府《关于开展新型农村养老保险试点工作的实施意见》精神，结合本县实际情况制定试点工作实施办法，但在缴费标准、养老金补贴标准、缴费财政补贴等方面存在较大差异。厦门市、区两级政府将参保个人缴费补贴由原省定的每人每年30元提高到45元。海沧区结合地方实际情况，将对60岁以上给予基础养老金补贴标准从每人每月55元提高到200元。荔城区考虑农民缴费能力，灵活设置缴费档次，在省定100-1200元12个档次基础上，增加1200元以上的缴费档次，不设上限。晋安区对选择缴费标准100-300元的，补贴标准为每人每年30元；选择缴费标准400-1200元的，每提高一个缴费档次增加补贴5元，最高补贴标准为每人每年75元，积极引导农民参保缴费。一些村财收入比较好的村集体为鼓励村民参保，对参保村民给予补助。如晋安区前屿村给予每个参保村民100元的补助。武夷山市南源岭村、仙店村、公馆村则由村集体按最低100元的个人缴费标准全部代缴，若提高缴费档次农民自行补交差额。而财力薄弱的县市，无力对农民参保缴费给予额外补助。

（二）年满60周岁老人已基本领取基础养老金

春节前后，各试点县市已陆续向年满60周岁老人发放基础养老金，老人们觉得内心很温暖和满足。不少家庭特别是有老人的家庭对此十分欢迎，觉得新农保是项惠民的好政策。基础养老金的按时发放，对新农保起到很好的宣传和促进作用，为新农保试点工作奠定了良好的基础。有的老人还积极督促子女办理新农保。目前各试点县市年满60周岁老人（除部分身份无法确认）基本上都已领到基础养老金。

（三）农民参保从众心理较普遍

多数农民对新农保理解仅停留在知晓层面，对具体参保缴费、财政补贴及计发标准等规定一知半解，因此农民参保时从众心理现象较为普遍。莆田溪白村和金山村，农民多数对政策都不是很了解，在是否参保及选择缴费档次等方面，往往随大流，并未根据自身情况做出合理的选择。其他试点地区也存在着“村民看村干部”的现象。

（四）不同年龄段农民的参保意愿差异较大

各个年龄段农民参保积极性存在明显差异，40周岁以上农民积极性比较高，而40周岁以下青壮年农民参保积极性较低。主要原因：一是40-59周岁农民生活压力大，深刻体会到养老保障的重要性；新农保试点实施意见规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农民不用缴费，可按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费”。40周岁以上农民必须参保以保证其父母能享有基础养老金，而且也不用缴费很长的时间即可享有养老金，所以参保积极性较高。二是40周岁以下农民或外出打工或自己创业，存在很多不确定性；他们认为自己离享受养老金的年龄还太遥远，既然新农保要求累计缴费为15年，那就等到了45周岁时再参保也不迟，而且这期间，外出到企业务工，也有可能参加城镇企业职工基本养老保险，保障水平明显高于新农保。据调查，在晋安区前屿村、黄土岗村、宦溪村、过仑村，40-59周岁农民拟参保率约为七成，16-40周岁农民拟参保率仅有三成左右。武夷山市小浆村40-59周岁农民拟参保率约为70%，16-40周岁农民拟参保率约为40%。

（五）外出务工人员拟参保率较低

外出务工人员因常年在外，对新农保政策不甚了解，家里父母通常对其是否已参加企业职工养老保险等情况不了解，无法做出参保决定；由于新农保试点范围较小且向异地迁移存在问题及困难，影响外出务工人员的参保缴费；还有部分是举家外出难以取得联系，因此外出务工人员拟参保率相对较低。福鼎市管阳村、敏灶村，外出务工人员拟参保率约为50%；武夷山兴田村、小浆村外出务工人员拟参保率仅为30%左右。

（六）多数农民倾向选择较低缴费档次

荔城区溪白村及金山村，拟选择100-200元缴费档次的农民占拟参保农民总数约六成；500元以上的仅占一成。大田内洋村选择100-200元缴费档次比重约占六成。晋安区采取每提高一个缴费档次增加补贴5元，但这对吸引农民多缴费的作用不大，前屿村、黄土岗村、宦溪村及过仑村，在拟参保人群中，选择缴费标准为100元的占到八成。

二、新农保试点工作存在的困难及问题

（一）农民对新农保政策知晓率高，但具体理解不到位

各地通过电视、广播、发放宣传材料等多种方式广泛宣传新农保，农民对此知晓率较高，但多数农民都只是停留在表面，对参保缴费、不同缴费档次对应的养老金计发标准等规定都不甚了解。据对海沧区东孚镇贞岱村和寨后村20名农民调查，当被问及“是否听说新农保政策”，所有农民都表示听说过；但当被问及“是否知道新农保详细政策”，有13名农民表示对新农保政策的具体规定还不清楚，占调查总数的65%。在大田内洋村、桃新村、莆田溪白村及金山村调研过程中，也发现当地农民对新农保政策一知半解，影响了农民的参保。

（二）农民对新农保政策仍存疑虑

与之前国家推广农村社会养老保险（老农保）相比，被调查农民普遍认为新农保更加优惠，是一项惠民政策，但个别青壮年农民认为，长达十几年甚至几十年的参保缴费，等到60岁后才有回报，时间跨度较大，对新农保政策延续性表示担忧，担心期间政策有变化，自身利益受损，影响到农民参保积极性。上杭县饶坊村，有村民反映自己25周岁时已参加农村社会养老保险（老农保），且新老农保之间条款和收益存在差异，因此担心政策难以保持长期不变。

（三）基层工作量大，部分人员身份无法确认

新农保工作包括宣传、60周岁以上老人养老金领取资格审查和发放、符合条件农民参保缴费、信息系统建设、规范整理业务档案等方面，涉及人员多、时间紧、工作量大。部分人员身份无法确认，主要是：一是部分人员未办理二代身份证；二是举家外出；难以取得联系；三是近期行政村改为社区，农民身份无法确认。福鼎市桐城街道的流美社区是村委会改为社区，当地居民纷纷要求参加新农保，特别是该社区年满60周岁的居民强烈要求享受基础养老金，但由于户籍已变更，单凭户口簿和身份证，已无法确认其农民身份，不予参保。四是外地人员迁入。福鼎市龙华社区有40多户来自浙江泰顺的农民，其农民身份目前无法得到确认。上述情况加大工作的难度，影响到农民参保缴费。

（四）部分地方基层网络不够健全

一是任务与工作人员的矛盾。各地基本都已建立县（市、区）、镇经办、村级协办的新农保经办机构，并借用金融机构网络对新农保进行缴费及养老金发放。但一些地方并未增加人员配置。如晋安区宦溪镇劳动保障事务所与镇民政所合署办公，仅3 位工作人员，难以应对全镇8000 多名农民的新农保业务。二是农村经办金融网点分布不均匀，不方便持卡缴费、领取。如宦溪镇，整个镇区没有一所农业银行办理网点，要缴费或领取保险，需花30分钟至2个小时不等的时间乘车到城区农行网点、之后再排队办理，耗费大量时间精力，镇区虽有一所农村信用社网点，也可以办理新农保跨行业务，但要收跨行代理费，而且还不能打印新农保个人账户明细表。此外养老金发放涉及人员多、金额小，相关金融机构工作量大且繁琐。荔城区被调查老人反映，有些基层储蓄所柜台工作人员对老人领取养老金互相推诿，服务态度较差。

（五）年底前参保率达90%有难度

受新农保投资周期长收益低、农民家庭经济状况参差不齐、年轻人参保意愿不强等因素影响，部分县市反映要在年底之前参保率达90%有很大难度，但相信随着农民对政策理解程度不断加深，越来越多参保并受益农民所起的示范作用，参保率将逐步提高。目前晋江许厝村拟参保率约为55%；武夷山兴田村拟参保率约为76%，小浆村拟参保率约为70%；大田桃新村拟参保率约为80%。

三、基层对新农保政策的主要反映

（一）捆绑缴费将使部分60周岁以上老人无法享受基础养老金

新农保试点实施意见规定：新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。在政策执行过程中老人要享受到基础养老金的补贴，其适合参保条件的子女都必须参保缴费，否则不能享受。目前，农村60周岁以上老人大都有多个子女，子女们分别组成不同的家庭、生活水平存在差异，老人往往生活在某一子女家庭中，要使老人所有适合参保条件的子女都参保缴费存在很大困难。据上杭县五峰村一村民反映，目前生活较为困难，今年内难以参保，这就影响其父母享受到基础养老金的补贴。另一村民反映自己未与其父母生活在一起，且老人拿到的养老金不能补贴家用，因此自已全家没有必要参保。

（二）保障水平偏低

现行全省农村低保标准，按照农村居民家庭年人均1000元确定（即每人每月保障标准83元）。而新型农村基本养老保险的基础养老金为55元/人.月。随着农民收入不断增长及物价上涨，生活消费也呈逐年上升趋势，2005年至2009年农民人均生活消费支出年平均增长11.1%，2009年福建省农民人均生活消费支出为417.98元/月，农民人均纯收入为556.68元/月，基础养老金仅占农民人均生活消费支出13.2%，占农民人均纯收入的比重仅为9.9%。新农保同城镇城镇职工养老保险、失地农民养老保险等其他保障制度相比，保障水平明显偏低，影响到农民参保积极性。如厦门市城镇职工保险养老金一般一年1.5万元左右，失地农民养老保险养老金一般一年9000元左右，而参加新农保选择缴费档次1200元/年，缴费15年，到年满60周岁，每月养老金也仅约为496元（海沧区基础养老金为每人每月200元，缴费补贴每人每年45元），全年合计为5952元，保障水平明显低于城镇城镇职工养老保险及失地农民养老保险。

（三）政策激励不明显造成农民倾向选择低缴费档次

试点初期新农保实施意见规定，缴费档次分为100-1200元12个档次，农民可自主选择缴费档次。农民反映，不论选择那个缴费档次，缴费补贴标准均为每人每年30元，60周岁以后基础养老金也都是每人每年55元，因而多数农民认为选择较低缴费档次更加合算。针对这一情况，省政府进一步完善原有参保缴费补贴办法，规定选择缴费档次100元，政府补贴为每人每年30元；每提高一个缴费档次，政府补贴标准增加5元；选择缴费档次500-1200元的，政府补贴标准为每人每年50元。但从晋安区之前实施每提高一个缴费档次增加补贴5元的情况看，激励效果不明显。

（四）新农保同其他社会保障制度衔接政策仍未明确，影响农民参保积极性

随着市场经济的发展，越来越多农村劳动力外出务工；在不断加快的城市化进程中，很多农村人口转变为城镇人口，青壮年劳动力外出务工，对新农保制度与城镇职工、城镇居民基本养老保险等其他社会保障制度之间的转换和衔接提出了迫切要求。如莆田溪白村地处郊区，经济较为发达，多数劳动力在当地企业务工，农民对新农保能否向城镇职工养老保险转化和衔接表示忧虑，当地村干部反映随着莆田市区不断扩大，溪白村即将成为市区，那时所有村民将转变为城镇居民户口，政府应该出台相应的政策规定，确保新农保同城镇居民、职工养老保险等其他社会保障制度转换和衔接，彻底打消农民的担忧。海沧、龙海也都有农民担心新农保、失地农民养老保险、城乡保险之间转换和迁移出现问题，因此不愿参保。

四、几点建议

（一）加强政策宣传与解读，提高农民参保意愿

新农保工作能否顺利进行，关键在于群众的认识是否到位，在于政策宣传和发动工作是否到位。大田内洋村反映村干部第一次入户询问，村民拟参保率仅为20%，经各种宣传发动，二次入户村民拟参保率达70%。要进一步加大宣传力度，进行全方位、多角度、大容量、高频率的宣传。针对部分农民对新农保制度了解不够深透、存有疑虑和担忧的状况，运用多种渠道进行宣传，讲透意义，讲明政策，讲清规定。宣传时,一要注重针对性。既要全面宣传新农保政策，更要结合农民的思想实际，有针对性地重点宣传“政府补贴”等优惠政策，真正起到解疑释惑的作用。二要注重多样性。充分利用广播、宣传单、横幅、标语、板报以及村民会议等多种形式，努力提高宣传效果。三要注重实效性。深入到农户田头，包括学校，通过受益分析、典型事例介绍等办法，使农民易于理解，乐意接受。

（二）整合各类信息资源，建立新农保信息系统，提供优质服务

被调查农民反映家中有多种卡、证，不便使用管理；村干部反映，不同部门各自要求整理上报村民信息材料，工作重复、负担大。应整合现有农村社会服务信息资源，逐步建立和完善新型农保信息管理系统，实现与现有户籍管理、金融系统、新农村合作医疗、农村低保和社会福利、社会救济济、种粮直补等其他信息系统联网，提高工作效率，从而实现新型农保业务管理系统化、规范化、网络化，为农民提供优质便捷服务,将好事办好办实。

（三）进一步完善新农保政策设计

1、对60周岁以上老人领取基础养老金政策做适当调整。政策规定老人要享受到基础养老金的补贴，其符合参保条件的子女都必须参保缴费。当前，农村60周岁以上老人大都有多个子女，且子女均组织各自不同的家庭，家庭情况、经济条件等方面都有差异，要求其所有符合参保条件的子女都参保缴费有很大困难，这势必影响到老人领取基础养老金。因此可对政策做出适当调整，从其所有符合参保条件子女都参保，调整为只须符合条件子女中有1人参保即可领取，这既保证老人能够领取养老金，又保证参保率。

2、建立与经济发展协调联动的保障机制。当前新农保保障水平偏低，应根据物价水平、居民生活水平的提高及经济的发展，相应调整基础养老金、地方财政补贴和个人缴费费用，逐步提高提高新农保的保障水平。

3、细化相关政策，确保新型农村养老保险同其他社会保障制度的转换和衔接。在推进新农保制度建设的同时，应着眼未来，逐步实现城乡社会养老保险制度一体化，立足当前，细化相关政策，实现异地迁移以及同城镇企业职工养老保险、失地保险等其他社会保障制度相衔接，彻底打消农民的顾虑，做好统筹协调，要按照保基本、广覆盖、有弹性、可持续的原则，做到与其它社会保障制度有接口、好衔接、可转移，并确保转移过程中参保农民的权益不受损失。

（四）提高参保率，尽快在全省推开

新农保确保农村居民基本生活，有利于推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，对促进消费，拉动内需也具有积极意义。要善于总结和推广各地经验，对试点过程存在困难和问题，调整和完善现行农村社会养老保险政策，出台相关配套政策，还应该加强基层新农保业务经办能力建设，同时应加强对政策的宣传和解读，消除农民疑虑，积极引导农民参保。加快新农保在全省的实施推广，早日实现全覆盖，让所有农民都能享受到这项惠农政策。