城市化和人口流动

    年末岁初的时候可以看得远一点，经济形势当中，国家面临的经济形势和我们每个人、每个家庭、每个企业面临的形势有共同性，形势当中有一部分总是你不可控的。欧债坏成什么样？能不能达成一致意见，挽救回来，有很多不在我们手里的因素。

    经济形势当中还有一部分在我们手里的因素，我自己的倾向，把自己手里的因素下更多的力量来做研究，因为不可确定的东西，欧债主要是最发达国家的一次债务危机，看起来这场病是非常慢性，不会有很快的药把它解出来。但是发达国家人均几万美元的GDP，很高的收入，慢一点慢得起。中国情况就不同了，除了总量全球第二大，可是人均还是不高的水平，同时我们这个发展阶段，最重要的是不能让增长停止下来，我们过去多少年外向，高度依赖出口，取得了很大的成就，现在世界主要的市场欧、美、日收入增长、经济增长都迟缓，势必会影响中国。中国一定要找到不那么依赖发达国家增长的源泉，从这个角度看，我们就选了今天的这个题目给大家做交流。

    中国自己有一个增长的机会，就是在改革开放30年积累的知识、人力等方方面面的资源基础之上，加快中国城市化，争取一个持久的、内需推动的经济增长。国际市场恢复得早，经过WTO之后的十年，中国的企业、产业界练就了这个本事。欧美市场回来，中国竞争力摆在那里，继续可以挣钱。要是非常慢，遇到麻烦、遇到挫折我们也不能够跟着他，我们要找到内需发动机，这个题目是在这个情况下提出来的。

    我先讲城市化，征地制度改革。回答问题的时候再涉及到一些短期的，为什么说城市化有很大的机会呢？城市化看起来很简单的一个指标，多少人住在城里。所谓城市化率，就是有多大的比例的居民住在城市或者住在城镇。这么一个居住空间的变动，为什么有很大的经济增长的机会？同时，你要抓这个机会，要求我们的体制、政策、观念、行为发生哪些变化，这是今天我向各位报告的主要内容。

    先来看看实际的情况，中国经济现在是第二大，2010年超过了日本，当然欧洲如果算做一个欧盟，那他是第一大，美国第二大，中国第三大，但是按国家论中国是第二大。但是我们城市化水平还是有很大的发展空间，大家看看，上面那张图是美国的城市化率，美国大概在1910年的时候，20世纪第一个十年的时候，他的城市化率，居民当中住在城市的人口达到46.6%，差不多是中国今天城市化率的水平。而且我们的城市化率，里头有很多统计口径，不讲细节，我们里面还有讲半城市化人口，看起来在城里打工、生活，可是生活是不健全的，老家还在农村，还没有完全融入到城市生活中来。

    在我们的统计口径上，有户籍人口，真正在城市的户籍人口，33%而已。现在40%多的城镇人口当中，还有一大部分叫做常住人口，一年有6个月在城市住就被记录为城镇人口。把常住人口算进去，也就是1910年美国的城市化率的水平。中国达到城镇化水平，也就相当于1960年以前日本的城市化水平。这是为什么这个事情值得研究，这个指标还是比较低的。

    按照世界各国的趋势来看，经济发展这个指标会有明显的持续的变化，不是人越富越散，而是人会越住越集中起来。中国的城市化率很低，是不是因为穷？当然城市化率低跟贫穷有关，但是我们有一个指标也很有意思，世界各国工业化，比如工业产值占GDP的比例，这是一个指标，各国通常什么情况呢？各国通常都是城市化率那个数字高于工业化率，一般说来如果GDP当中有20%—30%的产出是工业产出，达到这个水平，城镇化率就靠近50%。中国有一点特别，中国是工业化指数可以很高，我们在很早以前就达到了50%，GDP的一半就工业产出。我这里用的数据是1999年的数据，工业化已经占GDP50%，但是城镇化率只占总人口的30%。

    这个数据概括出来工业化超前，城市化滞后。为什么发生滞后呢？其实这跟我们过去学苏联经济模式计划体制是有关系的，因为计划体制限制很多，居民自有的选择，限制企业的自有选择。你在哪里干活、哪里挣钱？过去我们有户籍，有劳动，有一套非常强硬的规章，你生在哪里到哪里工作，这都是定好的。不能让人自由的跑来跑去。

    比如迁徙自由，五四年中华人民共和国第一个宪法，但是发生了五八年大跃进遇到的经济困难以后，这个政策就收拢了，不能够在城乡之间自由的跑来跑去，我们就有一个庞大的人口在很长时间内，不能够随便进城市来，这就限制了城市化发展。虽然国家计划可以推进工业化的发展，但是对人口、社会含义上的，改变他居住的形态，改变他的集聚形态，这件事情我们吃了亏。

    这件事情什么时候得到了解决？改革开放，改革开放生产力提高了，这么多人群压在土地上怎么会有好的前程？开始开放，在农村办工业，小城镇，然后中小城市开放，然后沿海开放，大城市开放，然后进入全方位的要素非常活跃的流动。创业的自由、职业的自由、贸易的自由，增加了经济自由，城市化就推动。什么道理呢？里头有一个规律，人在空间上是有选择的，不是在国土的任何地方都有同样的收入机会，收入机会是集聚的，人口高度密集的地方，分工的层次就比较深，而分工层次深就可以大幅度提高生产力。

    你看看小地方，没有早餐业的，大家必须在家里做饭。人口集聚以后可以容纳分工，而分工提高生产力，增加收入机会。这个事情普天下是一致的。

    我在美国留学的时候，要打工赚点学费，一定要到大城市去，因为大城市收入高，实在没有什么技能，到餐馆端个碗跑个堂也有收入，小地方就不行。实际上是经济自由里头寻找较高的收入机会，允许一个社会有较高的经济自由，城市化规律就会从压制的状态变成一个显形的状态。城市化带来很多的机会，人口流向国土面积很小的一块地方，投资进来，基础设施进来，房子越盖越高，这些东西会带来一些新的机会。一个机会就是带来新的需求，任何分散的地方不需要那么基础设施，乡间小路不需要红绿灯，一到城市红绿灯都不够用，立体交通。人口集聚以后，带来新的生产力，有未来收入的机会，城市有很大的融资的可能性。

     我讲改革开放初期遇到的现实，当时不认识城市可以融资，城市的土地可以融资。因为当时我们说，为什么要开放？中国缺资本，然后开放。首先来的香港资本，香港的投资来了就很奇怪，中国政府中国城市这么多地，怎么没有钱？当时我们的政府领导人跟他对话，地是地，钱是钱，我们有地可是就是没有钱，香港商人就说只要有地，只要有期望的未来收入，这个地本身就可以融资。当时是不理解的，经过改革开放，这个文章，所谓土地财政，城市化的发展，通过土地融资做大了。

    实际上就是把土地未来的期望收入让出去一点，就可以换来现金，就可以换来社会富余发展城市，城市基础设施搞好，容纳更多的要素进去集中，有更高的收入，这就是现代城市和工业文明发展当中土地的经济潜力的释放，和农业文明不同。农业文明讲究的是肥力，一块地能不能晒上太阳，能不能有光合作用，城市土地重要的是位置，不是哪块地和哪块地差不多，农业文明是看地，就是肥力的差别。城市看地就是看要素往哪里去，越是人气旺的，带来的收入会更高。这个学问，因为我们整个国家是一个悠久的农业文明，对这里头学问的理解和驾驭，还有很大的潜力。

    城市化会带来尖锐的土地资源配置问题。我讲了城市化关键是某些位置的土地会急剧升值，你看长沙、深圳、北京、上海，那个地价是农业文明无法理解的，当然这里头有货币的因素，过量的货币会助长这个现象，也有炒作的因素，也有投机的因素，但是你把这个因素撇掉以后，全世界看城市用地就是比农村土地贵很多。这一贵就带来很多问题，农业怎么办？农业粮食、食品、环境、绿色，城市化加速发展的过程当中，一块资源到底给城市用还是留着继续给农业文明？这就变成越来越大的经济问题。这个问题里头有潜力，弄好了国民经济发展就会非常快但是也有挑战，处理得不好，就是过了城丢了乡。另外传统农业文明有一批人，就是农民，农民是多少年形成的生产习惯、生活习惯？不是一天可以改变。把地转成了城市，地上的人怎么转？他如果转不过去，或者转得不顺利，国民当中有相当比例一个人群的收入增长就不快，怎么会有内需呢？

    所以，位置主导还是肥力主导？一块地到底城市用、工业用还是农业用？传统的农民以多快的速度可以变为城市商业进程？这就决定发展中经济持久的根本性经济问题。这里会发生矛盾和冲突，我们已经进入了这个阶段，有18亿亩耕地的红线，又有城市发展难得的历史机遇。到底怎么摆布？现在已经变成了很重大的问题。处理好这个问题，光靠愿望是不够的，要有一套体制能够系统的处理这个矛盾，让它能够最大限度的减少冲突，求得合作的解决办法。

    从这个角度看，现有的制度就是不均衡的，因为整个土地制度，虽然中华人民共和国宪法改革前改革后都是一样，土地就是两种所有制，一部分土地国家的，一部分土地农民、集体的，看国有的和农民集体的怎么利用？在改革开放以后发生了很大的变化，简化为三个圈圈，三个领域。

三个圈圈三个领域

    最靠近我这个领域的就是农业土地，今天的大标题叫下一个增长极，上上一个增长极就是什么？就是包产到户农业革命。怎么搞现代化？种地的人吃饱了饭，中国土地第一块就改这一块，土地还是集体的，这条不变，但是使用方式发生了根本的变化，长期承包给农民，以农户为本位，自己对自己家庭的负责任，然后政府社会市场给予帮助所以我们这个圈，这个土地制度，集体土地农户承包长期不变，形成了一套大法，也形成了中华人民共和国2002年的农业土地经营法，专门一部法律管这个事情。

    1987年完成了重大的变革，87年之前土地都是国家的，大部分公司都是国有公司，设一个新公司要地，国家就划一块地给你，一开放外资来了，外资来了要拨地，不能给它划块地，它自己也不踏实，它的资本放在你的地上，什么时候你把地拿走了怎么办？1987年国家根据新的情况，全国人大修订了原来的法案，国有土地还是不可以出租、不可以买卖，但是国有土地的使用权可以转让，这个土地制度的原形是香港。香港殖民地的时候，英国有很多皇家土地，批租出去，使用权租出去，用一个市场来标这个价。

    英国本土的皇家土地最长有999年的时期标给市场，你接过来用，有人出价比你更高，你用了五十年再把剩下的940年标个价转让出去。后来我们觉得香港这个东西制度可取，因为可以维持所有制不变，但是又可以市场利用国有土地。1987年深圳第一锤拍卖土地，实际上开始了中国土地融资加速城市化、工业化的历史进程。这个事情的效果都已经看见了，要没有那一锤，今天很多城市是没有的。

    这两块变化，细节上还有无数个问题要处理，但是大的框子适应了社会主义市场。现在什么问题还没有解决？矛盾最大就是中间这个圈，中间什么圈呢？原来是农村，原来是农业，也是农民的地，世世代代农民的地，城市一扩大，变成城市土地了。这块地要转用，要从农业用途转成工业和城市用途，要从农民所有转成非农民所有，现在就这块里头大量的矛盾、冲突都发生在这个领域，所以我今天讲征地制度改革，讲的主要就这圈。这个矛盾是怎么形成的？我们来看看，在根本变革发生之前，现有一块农业土地怎么转成工业，因为这是城市化的内容。农民进城，城市要扩大，城市不扩大装不下，一扩大就要往农村扩大。

    有两条通道：第一条通道是内部的，儿子长大了要结婚，要有一个新的宅基地，现在都是和谐家庭，不能世世同堂，要一块地怎么办？农村要办个集体企业，也可以占块地，这是农民自用的，还有大量农民到了成家年龄要占用新的宅基地，这是新的通道，这个通道里面看到大量的土地从原来的耕地，从原来的农业用转成非农业用。但在制度上这种转用是实物型的，不能标价，申请宅基地不给集体付钱，有个专业术语叫成员权，土地是集体的，我有权要一份。乡镇企业也是如此，占不花钱，同时不能转让。这是我们现有的国土当中，很大块土地资源就在农村这个范围内，自用自占。

    第二条通道就是这个大通道，就是国家出台征地制度，这是从历次的宪法土地法当中都有这个规定。虽然宪法里面有限制词，国家为了公共用途可以征地，但是事实上我们没有给非公共用途，比如商业兴用途，修高尔夫球场，修高档购物中心，修商业住宅，这些都不是公共用途，拿来以后要市场化。但是现有的法律当中，没有给这块东西有合法的途径，宪法的规定为了公共用途可以征地，所谓征地就是国家强制执行，做了规划，划定那块地就志在必得，国家定位要拿，国家跟你谈判给多少补偿，而这个补偿由于过去的财政非常弱，为了支持国家的工业化、城市的推进，这个价历史上定得非常低。

    99年以前，国家法律规定，征地之前，以这块地原用途，一亩地产出多少玉米、小麦、水稻，卖多少钱，以这块地过去三年平均的纯收入不超过20倍，法律就是这么写的，不超过20倍，低于20倍，那时候的统购统销是一脉相承，支持国家发展。现在就是低价拿土地，支持城市化。矛盾越来越多，城市化发展过去拿地非常少，现在占的地大了，现在就改这个法律，从20倍改到30倍，又改到可以超过30倍，经过国务院批准。现在的补偿反映了这个过程。短期内改善征地制度有一个政策还要进一步提高。

    但是这一块也是非市场的，农地转成非农地是非市场的，这个制度在解决了一些问题的同时，也积累了很多新的矛盾，因为城市地价过去没有那么高，现在越来越高了。地从农民那里征过来通过拍卖卖出去，这两个价差就成为城市发展基金，变成第二财政的通道，历史贡献是不可一句话磨灭的，但是必须承认，这个贡献有另外一面，占人口大多数的农民的利益，收入提高就遇到问题。因为农民收入全世界看就三块，一块农产品，农产品涨价，农民的收入就会提高，第二块农民打工，第三块非常重要，就是农民的土地，随着城市化、工业化地价上升，分享了一部分。

    前两块农民的收入，在过去的改革开放三十年这个前提释放比较好，农产品原来低价买卖，后来开放市场，市场需求油，农民就可以多赚一点。打工原来有限制，后来把限制全部开放，全中国范围内可以去找收入较高机会的工作。但是土地增值的分享还没有系统的、全面的提上日程，这也是我们进一步发展的潜力。

    三个圈圈，特别是中间那个圈圈不适合大规模城市化，带来哪些问题呢？两大问题。第一，我们这个土地资源配置，远远的看冷静的看，我们这个配置效率不理想。因为中国首先是人多地少，70%地是山地，平地少。在相同趋势里，中国有两个问题带有特点，第一城市占地圈扩得太快，相对于人口进城市来快，土地城市化快于人口城市化。城市的建城面积扩大的增长率比人口转成城镇居民的扩大率高，这个反常。第二更有意思，差不多两亿农民离开了原来出生的地点，到城镇、到城市、到工业去工作，但是农村的建设用地不但没有减少，也在扩大。

    很多农民辛辛苦苦在外头打工，打了工钱寄回家盖房，那个房有人住吗？有人住，就是春节不到一个月。那块资源加到一起，有一些房子是人走了没有力量修的，有一些是外头赚了钱重修新的，利用率很低，但也是占了土地资源，也是农民的财产，只不过这个财产没有收入，资产是有，收入非常低，城市有个房子还可以出租，修得那么分散的房子怎么出租呢？哪有需求呢？但是在资源配置上它也在扩大，城市扩大农村也在扩大，城市扩大得比较快，两头挤中间，中间是什么？耕地。所以18亿亩红线就是这么来的。

    统计数据讲，96年到2006年，十年期间中国耕地资源减少了1亿亩，到温家宝总理上任时候，土地帐上只有18.27亿亩工地，简单的推，用不了多长时间食品安全怎么办？下一个问题就是18亿亩耕地红线不能碰，政策制度就是这么来的。城市化本来就是密度极高，城市化应该增加耕地的，因为很多人从低密度地方移到高密度地方来了，但是如果体制不对，制度里头有瑕疵，这个效果就出不来，我们看到的效果是反的。城市化发展很快，但是占用的土地太多，城市密度不够大，而且农村也在扩大。

    做了很多规划，想办法减少农村的占地，人常年不在这里，干嘛还占着建设用地，你可以把它变成耕地，扩大中国的耕地面积。但是至少现行的普及全国的政策和体制还没有收到这样的效果。这张图是我在成都调查时拍到的照片，这个房子在农村到处可以看到？你说农民穷吗？现金收入很少，但是你看资产，占一大片地，这片地好好利用了吗？就是这个收入水平，就是这个观念，怎么充分利用呢？但是看在眼睛里头，会知道中国有这块资源，问题是这块资源怎么变成资产、变成资本，变成农民的收入流，这是需要研究的问题。

问题在哪里

    这次我到大理开会，打车到会场路上，跟出租司机聊天，我说先不去会场，先去你们家，他一讲他家的情况我就很有兴趣，两口子在大理打工，离开大理45分钟是他的家，老人带着孩子，700平方米的建筑面积，这种情况不是一处两处，问题是如果不想一套办法，这个资源就转化不成收入，转化不成城市化积极的力量。这个地方400平米就大半亩地，660平方米是一亩地，就离开他40分钟的大理一亩地卖到280万，老两口带着孙子脚底下就400平方的地，如果没有一套机制就不能能里头的东西释放出来。这是一个矛盾，资源配置和城市化进展中间发生了矛盾。城市扩大过快，农村也在扩大，两头挤中间。

    第二，收入分配。因为是征地制度，农民的地不能卖出来，都是自用的。土地增值跟农民基本没关，土地增值全部在城市政府上面，城市政府手里带来城乡收入分配的问题，我们说集聚，集聚关键是收入要提高，如果有很大的人群收入增长慢，怎么会有市场，怎么会有内需，工业生产的东西卖给谁？那就大量出口。这几年来回重演这个逻辑，研究为什么？中国人不需要这些东西吗？看看出口的工业品，中国老百姓不要吗？农民不要吗？要的，问题是收入在哪里？收入就在农产品[11.08-4.48%股吧研报]的收入，打工的收入，土地增值的分享收入。

    我们看来看去，就是第三块收入潜力还远远没有。因为农民有他的公平观，过去搞这么多国家建设，当时赔偿非常低，农民也认了，但是现在是城市市场制度，报上讲地王的消息，农民也在读报，一块地卖那么贵，这块地不就是我的吗？他就有想法了。所以现在分享土地增值就变成国民收入分配当中一个大课题。大量基础设施投资，全部跟农民无关，就不愿把这个地拿出来，增加城市化当中很多社会摩擦。正确的方案就是要放到一个分享体制上来，土地增值不能完全归农民，但是也不能完全归城里人，得找一个合适的比例分享、共赢，这是我们现在城市化当中一个大的难题。

    困难在哪里呢？我刚才讲了一改革开放人口一流动，有些地方苗头就来了，大家愿意去。长沙就是很有苗头的，长株潭就是很有苗头的，不是说湖南每块地就那么多人去，有历史、文化、基础设施方方面面，总是聚到某些地方去，这个机会是历史性的机会，不抓住这个机会，怎么进入现代经济？可是在我们的体制下，你要抓这个机会，就有一个农民问题，就有个农民土地问题，就有农民土地收入分配问题。

    现在就是两难，你要抓城市化机会，有的时候就对不起农民，要对得起农民就要叫停城市化。过去20年，从朱镕基到温家宝，两届政府，实在不行的时候就叫停，叫停土地转成城市土地。90年代叫停过一年，04年又叫停过半年，为什么？矛盾太多了。不能够为了城市化、为了经济增长，把社会引出大问题，这是得不偿失的。要方方面面能分享经济的成果，这是可持续的。