土地改革是中国当代经济转型过程中的一个关键环节。上世纪70年代末和80年代初开启的中国改革开放伟大进程，就是从农村土地制度改革开始的。通过赋予农民对农业生产的决策权和土地的剩余收益权，“农村联产承包责任制”改革极大调动了农民的生产积极性，极大地促进了农业增长和农村经济发展。以土地改革为核心的农村改革，极大地解放了被计划经济时期人民公社体制、计划价格体制乃至于以重化工业发展优先的发展战略束缚的社会生产力，并为农民收入和生活水平的提高、城乡粮食和副食品供应的保障，以及80年代以乡镇企业发展为标志的乡村非农产业大发展打下了良好的经济基础进入本世纪以来，随着中国经济增长速度的进一步加快，中国的城市化进程也开始加速推进。城市化过程的加速在推动农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市实体规模的迅速增大和城市空间范围的大幅度扩展。但是，在中国城市化的两个主要维度，也即“人口城市化”和“空间城市化”两方面，都出现了一系列突出矛盾和问题，而这些矛盾与问题都或多或少与我国现有土地制度存在的根本性体制缺陷问题有紧密关联。

　　本文将针对中国城市化过程中既有土地制度面临的主要矛盾与挑战的基础上，提出未来我国土地制度改革的主要方向和配套改革措施。

　　土地改革作为中国经济转型的重要突破口：一个系统性解决方案中国土地制度面临的各种挑战不仅纷繁复杂，还与财政、户籍、社保等经济、社会乃至行政管理体制多方面问题交织在一起，并构成了中国转型过程中的一个非常难解的结。那么，到底有没有办法可以解开这个结，并以此助推中国完成其尚未完成的经济转型？我们对这个问题的回答是肯定的，但这个肯定回答要变成现实，在很大程度上取决于政府，尤其是中央政府，能否下决心进行深层次的、配套性的体制改革。因为惟有进行深层次的改革，才能够改变第二节中谈到的中国当前不可持续的城市发展与经济增长模式；而惟有通过配套性的改革，通过实施一种环环相扣的整体性改革方案，才能够在打破不合理的既有利益格局的情况下，同时兼顾改革中可能被损害群体的利益并有效降低只进行单项改革时所必然面临的巨大利益调整和改革阻力。
　一、征地制度改革　　必须在严格界定公益和非公益用地范围的基础上，全面改革征地制度。换句话说，征地权必须基于公共用途，征地行为才具有合法性。一个关于界定公共利益的思路，是如果某块土地上生产的产品可以交由市场来解决，那么这块土地也可交由市场解决。只有那些市场提供不了的产品，不论盈利与否，均可视为公益性项目，所需土地可以通过征收解决。这类项目包括：1）凡直接的公共事业用途；2）具有公共利益性质的一切其他用途；3）以及为实施上述用途所必需的相关设施和附属设施用地。　　上述界定意味着，如果一个项目的主体工程是符合公共利益的，则附属设施用地通过一定程序的公正审核后也可通过征收方式获得。如是，征地就可以排除一般的商、住项目、工业、旅游项目用地等明显属于非公益性的盈利项目。当然，随着经济、社会发展，不排除对“公共利益”含义的认定可以有相应变化，但也需要满足程序公义的要求。在征地制度改革中，可考虑设计一套审核机制，即由第三方机构（比如地方人大或法院）通过严格程序来审核某类或者某项征地项目是否符合公共利益。从目前全国各地出现的情况来看，大部分征地和拆迁矛盾的主要起因，是地方政府对很多有明显盈利性质的项目轻易动用征收权并造成民怨。而在多数国家，征地权行使的合法基础取决于征地目的的公益性和征地补偿公平性。一句话，政府没有义务、也不应通过剥夺一部分公民的财产来满足企业赚钱的需要，更不应该与民争利。

　　在确定“惟公益性”用地才纳入征地范围”的立法原则后，政府对公益性用地征收的补偿也仍应按照市场价值予以充分补偿。不论何种目的，公民没有义务因政府征地而蒙受损失。补偿体现市场价值也是世界各国公认的准则。这里不妨考虑借鉴北京市的做法，（1）由省、自治区、直辖市政府制定辖区内各市、县征地补偿最低标准；该标准应体现同地同价原则，结合当地土地资源条件、产值、区位、供求关系和社会、经济发展水平等综合因素确定；（2）引入征地单位与村集体、农民的谈判机制；（3）设计征地程序与补偿的协调和裁决机制，但裁决职能不应归于作为征地主体的市、县政府。

　　二、集体建设用地使用制度改革

十七届三中全会《决定》指出，要逐步扩大集体建设用地流转范围。但在目前农村建设用地流转的范围问题上，从目前《土地管理法》修订草案来看，立法者的倾向是从空间（即土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外）上或用途上来控制。如本文第三部分所述，这个规定实际上把绝大部分有较高市场价值的农村建设用地排除在流转之外，包括继续禁止集体建设用地用于商品住宅开发（“小产权房”开发）。其主要理由是担心建设用地总量失控、耕地保护压力增大以及土地收益流失。但前文的讨论也表明，这些政策的实施效果并不理想，不仅“小产权房”屡禁不止，而且政府也丧失了本来可以从“小产权房”合法化后可获得的税收收入。

　　我们认为，允许集体建设用地进行商品住宅开发，不管是不改变集体土地所有权性质的方式，还是允许在村集体和农民与用地者补偿谈判好后再转为国有土地的方式，都有助于保护集体建设用地权利人利益，减少社会矛盾，提高土地利用效率。对面广量大、悬而未决的“小产权房”问题，与其禁止，不如趁《土地管理法》修订的机会加以规范和疏导。只要不损害公共利益，符合土地利用总体规划和城镇总体规划，应当赋予集体建设用地与国有建设用地平等的权利。工业或商住用地应该直接与用地涉及的村集体和农民进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地用途转换过程中农地价值和增值部分的主要收益。

　　允许农村集体土地直接进入城市土地的一级市场的意义其实远远超过给予失地农民合理补偿本身。惟有如此，才能够缓解目前地方政府垄断供地而导致的商品房用地价和相应房价过高的问题，也惟有如此，才能够遏制地方政府低价征地、然后血本出让给制造业用地者来大搞开发区的现象，也才能遏制制造业产能过剩带来的一系列宏观经济失衡、生态环境恶化，也才能缓解因目前征地权被滥用所带来的严重社会矛盾。如果能够推动这些改革实现，并配合相应的规划措施，恰恰有助于改善、而不是恶化政府担心的（放开集体建设用地流转后）的耕地保护不力以及城市建设用地过度扩张的问题。而配合下一个小节要讨论的税制改革，政府土地收益流失问题也将不成为问题。

　　这里特别需要进一步讨论的问题，是如何改造我国城市中广泛存在的“城中村”、“城郊村”。目前很多城市进行的所谓“改造”，无非是对这些地段进行房屋拆迁后再将土地转为国有，然后出让土地牟利。这些措施不仅会因损害被拆迁农户利益而造成政府和被拆迁农民之间的直接对抗和社会冲突，而且也使很多居住在城中村或城郊村的外来流动人口居无定所。从保护失地农民和流动人口这两个中国社会中已经非常弱势之群体的利益角度看，我们不认为如此性质的拆迁是一种可持续的城市改造模式。但在城市改造中找到有效的替代解决方案，也不是非常容易的事情。一种可能的改进，是借鉴美国、日本、台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”（LandValueCapture）、“区段征收”、“市地重划”等成功经验，结合各地市情，以确权为前提推进土地制度创新，为各地城中村改造乃至都市更新提供有力的政策工具。改革的目标，应该是在有效改造基础设施，提升公共服务的基础上，继续发挥“城中村”地段为流动人口提供经济适用住房的保障性作用，最终建立政府、原土地权利人，外来人口、乃至地产开发和工业用地者多方的利益均衡。我国台湾省的“区段征收”和“市地重划”经验表明，这些措施可以成功地解决了政府公共建设用地取得和征收补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各蒙其利。

　　我国的城中村改造，完全可以借鉴这些成功经验。并在此基础上进行创新。为解决外来流动人口的居住问题，中国城市的城中村改造过程中，城市政府完全可以借鉴“区段征收”和“市地重划”的成功经验，不仅可以用较低成本获取公共用地，还可以结余少量可供拍卖的商、住用地。与此同时，通过城市规划手段，可以放宽建设容积率，原业主减少的土地面积可以通过房屋建筑面积的增加以及基础设施的改善获得补偿。一个旧城改造项目实施后，房屋建筑面积总体上可以得到增加，从而政府通过增加市场供给来抑制房价或房租的大幅上升。这样，就可能在规划限制的基础上，通过市场机制、而不是政府提供的方式来有效解决部分流动人口的居住问题。总体来看，由于城中村基础设施的改进可以大大提高被改造地段的土地价值，这个新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有权利所有人之间合理分配，从而形成一个经济学上的“帕累托改进”：一方面，地方政府完全可以不用投入更多资源就可以支付被改造地段的基础设施提升和城市面貌改善（因为政府在区段征收中，已经预留一部分土地用作基础设施建设，还有一部分可以公开拍卖以偿还开发费用），而城中村原有土地权利人即使放弃了其部分土地用于基础设施改进和政府拍卖），其剩余土地的价值也高于未改造前的全部土地价值。最后，由于城中村改造通过提高容积率增加了房屋供给，起到了抑制房价和房租的作用，这就充分保障甚至改善了外来流动人口的居住权利。

　　三、配套财税体制改革

　　如果按照前面两个小节的方式限制征地和拓宽农村集体建设用地流转，那么对改革所涉及村集体和农民带来的土地收益势必非常庞大。这部分收益完全归集体所有，既不合理，地方政府也必然会缺乏足够激励去实施这样的改革。因此，需要建立一个合理的集体建设用地流转收益分配机制，使得政府、村集体以及农民的权益分配达到平衡。

　　事实上，各地在集体建设用地流转收益分配上已经做出了很多有益的尝试。比如在浙江省湖州市规定村集体经济组织所有的土地流转收益，由乡（镇）与村两级分成，其中乡（镇）为10％，村为90％。当然，政府通过非税手段参与集体建设用地流转收益分配的方式并不是最佳的，我们建议通过税收的途径来加以规范。为此，建议开展如下配套改革：

　　首先是修订《土地增值税暂行条例》，将适用范围扩展到集体土地。设计合理的税率，扩大政府在农村土地使用权的出让、转让和租赁收益上的税源。纳税对象既包括严格限定征地范围后非公益性项目用地集体非建设用地的出让、租赁收入，也包括集体建设用地流转收益（含宅基地）。

　　其次，要在试点的基础上，全面开征物业税。物业税的改革研究工作从2003年起已正式启动，税务总局与财政部先后批准了北京、江苏、深圳等六个省市作为试点先行单位，进行房地产模拟评税试点。2007年税务总局与财政部又增加了河南、安徽、福建和大连四个地区部分区域作为房地产模拟评税扩大试点范围。目前这十个城市处于模拟空转阶段，但已有多个城市向国家税务总局和财政部递交了物业税“空转实”的申请方案。

　　如果能够在试点基础上，全面开征物业税，这将是地方政府稳定而持久的税源。如果能够在土地增值税和物业税这两个税种上进行配套改革，土地增值税和物业税收入完全可以弥补政府在土地出让金上的一部分损失，更重要的是，物业税和土地增值税是稳定的可持续的政府税收收入，完全有别于“寅吃卯粮”不可持续的土地出让金，从而有效抑制地方政府通过征地和低地价策略招商引资的冲动，切实做到保护农民利益，提高土地利用效率，降低耕保压力，实现城乡统筹和经济社会可持续发展。

　　四、建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制

　　目前各地在土地发展权区域内转移的几种改革模式，包括天津“宅基地换房”、成都的“三个集中”与嘉兴的“两分两换”模式，特别是宅基地拆迁和农民集中居住，其操作过程本质上都是一种行政区域内地方政府主导的土地发展权转移，即地方政府为获得建设用地指标通过对土地规划确定的城市建设范围外纯农区宅基地复垦来获得建设用地指标，并将这些用地指标转移到城市近郊，用于那里的工业开发区建设和城市扩张。显然，地方政府由此可在城市近郊出让土地并获得土地出让金，其中也包含了这些被转移之土地指标的市场价值。虽然地方政府为获得这些指标而进行宅基地复垦和农民集中居住小区建设也付出了一些成本，但由于整个操作都是行政主导，无论是作为农村集体土地（和宅基地）所有者的村集体，还是土地实际使用者的农民，都基本没有讨价还价的能力，只能被动接受地方政府进行的宅基地复垦、拆迁。因此，如何在土地发展权转移过程中进一步推广市场化模式，保护农民的土地发展权，是未来改革必须要处理的问题。只有解决这个问题，才可以有效避免各类新农村建设和城乡统筹改革中的强制性宅基地拆迁与集中居住现象。也正是从这个意义上说，虽然不能对各地目前进行的农民居住集中改革一棍子打死，但在评价这些改革行动仍需倍加谨慎，尤其要防止这些试点改革在被推广的过程中变样走形，成为一场以新农村建设、城乡统筹为名进行的“宅基地拆迁运动”。

　　除了区域内土地发展权转移的改革需要进一步探索和完善之外，一个已经具有比较成熟经验，而且值得推广的改革是跨区的土地发展权交易。如前文所述，目前我国的建设用地管理体制是集权式的、并以建设占用耕地“规划指标”、“补充耕地量”和“基本农田保护任务”为三个基本要素。但在实践中，由于无法充分考虑不同区域的土地资源禀赋和经济发展水平差异，所实施的一刀切的层层向下分解各种建设用地指标的管理模式必然在跨区分配方案中降低土地利用效率。解决这个问题的根本办法，是全面总结土地发展权交易“浙江模式”并在全国范围内进行推广。

　　自1990年代末期开始，为打破上述僵局，在广泛调研的基础上，浙江省国土厅创造性地引入了土地发展权跨区交易的市场机制，建立了以“折抵指标有偿调剂”、“基本农田易地代保”、“易地补充耕地”为三个主要内容的“跨区域土地发展权交易”政策体系。从而最终形成了一套我们称之为土地发展权交易“浙江模式”的环环相扣的系统性政策体系。这种“三合一”的整套市场机制，全面实现了土地发展权三个互补性要素的全方位跨区域市场化交易。通过建立“折抵指标（复垦指标）有偿调剂”、“基本农田易地有偿代保”、和“耕地易地有偿补充”这三个配套制度体系，把这个整体“权利束”的三个要素分立地实现了跨市、县的交易市场化和省内的优化配置，从而在保证跨区发展权初始分配平等化的基础上，通过市场化机制降低了计划用地管理体制下无法识别土地边际产出区域差异的信息成本，在市场化方式进行建设用地发展权跨区域再配置的同时实现了对传统计划用地管理模式的系统性突破。从发达地区角度看，不仅可通过市场化方式缓解这些地区的用地指标紧张，也可通过城市化来吸纳更多农村与欠发达地区人口入城就业和定居，降低欠发达地区人口对当地耕地压力和这些地区发展本地非农产业占用耕地的压力。而对那些有更多耕地资源禀赋的欠发达地区，则可通过土地发展权交易获得宝贵的耕地保护乃至农业发展资金。这不仅促进了区域之间财力的转移和区际财力平等，也有助于欠发达地区农业比较优势的充分发挥。

　　在新一轮土地规划过程中，如果上述土地发展权转移和交易的改革措施能够在总结既有经验和教训的基础上在全国范围内推广，将不仅有助于全国耕地资源保护目标的实现，有助于我国正在进行的主体功能区规划目标的实现，而且也将有助于提高我国土地利用、人口、劳动力跨区配置的效率，从而同时提升我国整体经济发展的效率和平等。

　　五、与土地制度改革配套的户籍制度改革

　　最后，要切实扭转中国的城市化过程中“空间城市化”突进，而“人口城市化”滞后的问题，还需配合户籍改革，通过后者使大量农村迁移劳动力可以在城市中定居下来。实际上，对于中国的可持续增长与和谐社会的建立而言，户籍制度改革和土地制度改革两者不仅都有其自身的重大价值，两者配合还可以相得益彰。比如，通过允许城郊的农村集体建设用地入市，就可以降低城市的地价和房价，有助于解决包括外来流动人口中较高收入群体人口在内所有人口购买产权房的问题，实际上也就有助于流动人口在城市的定居，而在城中村改造中通过“区段征收”和“市地重划”，并创造性地通过规划限制来将这些地段改造成具有良好生活环境的出租房集中区，将有助于为外来流动人口较低收入群体的住房问题，从而在政府不用投入资源建设廉租房的情况下，通过市场机制创造性地解决这些低收入群体的住房问题。这样，通过城郊土地制度的创新就可以有效地解决流动人口在城市的住房问题，带来户籍制度改革的重大突破。反过来看，当户籍制度改革使得越来越多的农村流动人口到城市定居后，也有助于解决人口迁出地区的农村土地问题。当户籍制度改革逐步把现有的“离土不弃土”的农民永久性地迁出农村后，就可以真正有效缓解人口变动对农村内部农地调整带来的压力。因为当农村外出迁移人口可以放弃其承包的农地时，农村就有“余地”用于应对村庄内部人口变动，并实现农地承包权的稳定。同理，户籍制度改革也有助于农村宅基地的闲置和占用耕地问题的解决。当户籍制度改革使得农村流动人口在城市定居后，如果同时改革宅基地的免费分配制度，而代之以农村宅基地市场化配置，一些外迁到城市定居的农民就愿意出售自己的宅基地给农村新增家庭。总之，农村土地制度的改革，不能，也不必局限于农村和农地本身，必须要与减少农村人口的户籍制度配套进行。只有通过户籍制度改革实现了农村人口的长期、完全迁移，才可以将这些人口在农村持有的土地释放出来，不仅减少农地调整的需要，也减少农村大量宅基地闲置与新建宅基地大量占用宝贵耕地资源同时并存的不利局面。

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　　陶然，童菊儿，黄璐，汪晖2009b“二轮承包后的中国农村土地行政性调整研究——典型事实、农民反应与政策含义”《中国农村经济》2009年第10期

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　　王兰兰，汪晖，2009走出“小产权房”困境：现状、成因、政策建议及配套改革北大-林肯城市发展与土地政策研究中心，工作论文

　　于建嵘：2006转型期中国的社会冲突和秩序重建三农中国http：//www.snzg.cn

　　薛志伟，“警惕浪费土地的四种现象”，《经济日报》，2006年6月28日

　　张五常2009《中国的经济制度》简体中文版，中信出版社。

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　　[1]本研究得到了国家自然科学基金（城市化过程中的农地制度与相关社会保障研究70633002）、国家社科基金重大项目（城乡经济社会一体化新格局战略中的户籍制度与农地制度配套改革研究08-ZD025）、科技部支撑项目（2006BAJ11B06）城乡经济要素配置评价关键技术研究、北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心资助。通讯作者及地址：汪晖，浙江省杭州市凯旋路268号浙江大学公共管理学院土地管理系，310020，联系电话：（0571）86870054，电子邮件：wanghuidn@zju.edu.cn

　　[3]所谓“三通一平”，即通水、通路、通电和土地平整。近些年为了招商引资，很多开发区甚至不惜巨资事先进行“七通一平”建设，即通路、通电、通信、通上水、通下水、通燃气、通热力及宗地内土地平整。

　　[4]主要是由于工业开发区和为之配套的基础设施用地浪费，使得我国城市土地利用效率远低大多数其它国家。目前，我国城市人均占用土地约133平方米，远高于不少西方国家（82.4平方米）和发展中国家（83.3平方米）（薛志伟，2006）。

　　[5]据2005年的一个统计，在全国发生的近8万起群体事件中，农民维权占30%，其中因征地补偿不公而发生的群体事件占农民维权的70%.在中央电视台“焦点访谈”节目2005年电话记录的74000多起群体性事件中，有15312起与土地有关。其中多数是政府低成本征收征用农民土地导致的冲突（2006）；后来土地引起的冲突上升到约60%（于建嵘，2006）。

　　[6]从1990年代中后期开始，特别是1998年以来，为了进一步加强耕地保护，我国对农村建房和农民宅基地开始进行严格管理。1998年《土地管理法》修订案，原来1988年《土地管理法》第四十一条（关于城里人在特定情况下可以取得宅基地的规定）被取消。而1999以后，更进一步出台了三个最具代表性的文件，即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。《担保法》也明确规定，宅基地使用权不能用作财产进行抵押。1999年1月1日起施行的《土地管理法》还规定：农民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。2007年10月1日起实施的《物权法》规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”这实际上意味着，“农村宅基地不能自由流转”，“农民的住宅不得向城市居民出售”，“有关部门不得为购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

　　[7]按中国的法律与政策的规定，开发商如果使用农村集体土地作房地产开发建设，该地必须符合所在城市的土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划，并先由国家征收，转为国有土地后再由国家以招、拍、挂方式出让给开发商。根据《中华人民共和国土地管理法》（2007年）第45条的规定，“商品房预售，应当符合下列条件：1）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；2）持有建设工程规划许可证；3）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；4）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明”。买卖手续上商品房交易需具备“五证”即《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《商品房销售（预售）许可证》，开发商才能取得房地产市场的合法建造销售资格。只有“五证”齐全的商品房才是合法商品房，购房者才有可能办理县级以上人民政府颁发的房屋所有权证书。而由村民、村委会或乡镇政府自主独立开发、或与房地产开发企业联合建造的小产权房，最多只需开发商与集体组织签定合同就可以动工，商品房所需要的审批手续对小产权房不适用，小产权房也因此无法办理房屋产权登记，无法取得土地使用证和房产证。小产权住宅的买卖双方一般也只能签订“购房协议书”，即使有消费者能得到由乡镇一级人民政府颁发的产权证，但这些证书并不为国家所认可，购买此类房屋的权益也不受国家法律的保护（王兰兰，汪晖2009）。

　　[8]在我国，一个‘合法’的房地产开发项目，开发商需向国土、房管、消防、绿化、园林、人防、水利、教育、环卫、卫生、建设、防震办、自来水公司、供电局、工商局、质检站、招投标中心、环保局、市政等几十个职能部门或企业交纳土地出让金和税费。除土地出让金外，交纳税费项目据粗略统计共计税12种、费和基金500余项，包括：土地使用税（费）、土地开发费、市政配套设施费、契税、建设工程许可费、建设工程备案费、施工许可报建费（包括安捡费、质检费、试桩费、造价审核费、墙体基金、水泥基金等）、营业税、城市建设维护税及教育费附加、印花税、质检费和工程管理费、转移登记费、土地增值税、契税、企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、房产税等，。土地出让金、十多种税和多达500多种的费、基金之和可占到商品房房价的50-60%以上。根据施正文的分析，在税费和出让金的总额中，税所占的比例仅是7%左右，93%是费和出让金“（王兰兰，汪晖2009）。

　　[9]小产权房最为活跃的地方是房价特别高的大城市，如北京和深圳等地。中大恒基不动产营销市场研究中心2006年对北京400余个在售楼盘进行的调查分析显示，在售小产权楼盘约占市场总量的18%，已售和在建的小产权房“很快就会超过1000万平方米”。2006年在售小产权项目的均价为3344元/平方米，仅为2006北京市整体销售均价8792元/平方米的38%.2007年深圳市国土局所做的住宅调查显示，深圳有‘城中村’农民房或其他私人自建房超过35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，占全市住房总量的49%“。西安的小产权房估计已经占到该城市的商品房总量的25-30%；济南市的小产权项目总面积也达到了1000多万平方米。此外，近年来全国范围内的农民宅基地私下流转已经非常普遍，北京城乡结合部大约1/3的宅基地都存在”地下交易“，以宋庄的”画家村“最为有名（王兰兰，汪晖2009）

　　[10]见国土资源部《关于土地开发整理工作有关问题的通知》（国土资发[1999]358号）

　　[11]2008年3月开始，天津市宅基地换房的第一个试点东丽区华明镇贯庄村的866户的3368名村民委托北京农权律师事务所，起诉华明镇政府、东丽区政府和贯庄村委会。

　　[12]与此相关的一个问题，是最近一段时间炒得火热的城市房屋拆迁问题。目前我国城市房屋拆迁管理的主管部门是各级建设部门，《城市房屋拆建条例》刻意回避了土地征收的字眼，而采用房屋拆迁。这是行政体制改革的遗留问题。事实上，房屋拆迁的核心和目的在于征收土地，只不过我国实行城市土地国有制，所以房屋拆迁行为征收的不是土地所有权，而是土地使用权，但其本质依然是对个人或单位财产的征收。由是，我国土地征收就出现了两个主管机关，国土资源部门管理农村集体土地征收，建设部门管理城市国有土地征收；相关土地征收行为也有两部法律法规，即农村集体土地征收由《土地管理法》规范；城市国有土地征收由《城市房屋拆迁管理条例》规范。但农村集体土地和城市国有土地在空间和权属上都不是一成不变的，在城郊结合部和城市内部，土地产权关系又很复杂，由两个部门和两部法律法规来分别管理和规范土地征收行为显然不合理。因此，废止《城市房屋拆迁管理条例》统一由国土资源管理部门管理土地征收，并将城市土地征收相关法律规范纳入《土地管理法》可能是一个好的解决方案。与此对应，在房屋拆迁管理方面的法律规范也不应将城市和农村区隔开来。目前《土地管理法》没有明确规范农村房屋拆迁方面，但从各地的实践来看，农村房屋拆迁补偿明显低于城市房屋补偿水平。也就是说，同一地段的两栋房屋因土地所有权不同，拆迁补偿的水平也往往差异很大。因此而造成的上访和集体性事件屡见不鲜，成都唐福珍自焚事件涉及到的就是农村房屋。解决这个问题的办法，是将土地征收过程中涉及到的房屋拆迁问题统一通过立法加以规范。如果城市土地征收管理权限依然划归建设部门，《土地管理法》也不将城市土地征收问题纳入进来，那么我们至少建议《城市房屋拆迁管理条例》改为《房屋拆迁管理条例》，将农村房屋拆迁问题纳入修改后的《房屋拆迁管理条例》。

　　[13]“区段征收”是指政府征收一定区域内的土地并重新规划整理后，除政府留下一部分土地用作基础设施建设，一部分公开拍卖以偿还开发费用，其余建设用地（往往大幅提高了容积率）大部返还原土地权利人。

　　[14]市地重划“是根据城市发展趋势，而将城市规划区域内、或城乡结合部及边缘地区，杂乱不规则的地块和畸零细碎、不合经济使用的地块，在一定范围内，依据法令加以重新整理，交换分合，并配合公共设施，改善道路、公园、广场、河川等，使各幅土地成为大小适宜，形式方正，具备一定规格的地块，然后分配予原土地权利人，由此促使城市土地为更经济合理的利用，进而形成井然有序的都市。

　　[15]与在西方发达国家，尤其是美国进行的“土地发展权转移”实践不同，那里的转移基本是在一个区域内或相邻行政区域之间进行的。当土地发展权被从发送区的地块上分离并转移到权利接受区的另一地块上，发送区地块所有者可通过市场机制从接受区获得市场化补偿。

　　[16]比如，可以考虑在户籍制度改革过程中通过设定一定的“城市户口”获得条件（例如在本城市工作超过2-3年，过去一段时间内月收入达到一定水平），让那些符合条件的农户在放弃农村承包地的条件下转换为城市户口，并获得其对应的“城市福利包”（主要包括廉租房、子女在城市公立学校平等就学权利和城市最低生活保障）（陶然，徐志刚。2005）。当然，宅基地由于农民投入较多，可以直接市场化，即那些已经到城市定居、并获得城市户口的乡村流动人口，可以保留，或者直接出售其宅基地，而不像承包地那样作为得到城市户口必须放弃的财产。　

陶然，中国人民大学经济学院，北大-林肯城市发展与土地政策研究中心

汪晖，浙江大学公共管理学院土地管理系，北大-林肯城市发展与土地政策研究中心（文章原题：中国尚未完之转型中的土地制度改革：挑战与出路 本网采用时略有删减，原文载于《国际经济评论》2010年卷第2期 ）