党国英（中国社科院农村所宏观研究室主任、研究员）

11月22日，国家土地副总督察甘藏春表示，最近中央把改革征地制度、修改土地管理法作为重大任务，要求加快推进。而我国征地制度的最大弊端，就是农地城镇化过程中造成农民城市化进程滞后，造成大量“伪城市化”农民。

近30年，中国社会的快速城镇化，注定是中国历史上最深刻的事变，也是世纪之交人类社会的重大事件。做好这件事，有利于中国更好更快实现现代化转型；这件事出了偏差，将延误发展，造成浪费；若偏差太大，中国现代化暂时中断也未为不可。

中国走向城市化的趋势谁也改不了，但这不意味着这个过程必然是多赢博弈过程，更不意味着这个过程一定和谐平顺。事实上，我国的城镇化过程的确有值得检讨之处。

第一，我国相当多的农民在职业上实现了城镇化，但生活居所并没有实现城镇化。他们一边在城市工作，一边在家乡或家乡的小镇继续建房。这种情形不仅意味着他们的生活质量不高，也意味着资本和土地资源的低效率利用。产生这一问题的主要原因，是我国对土地用途的管理、管制机制不健全，以及大中城市的住房价格过高。

第二，我国城乡建设规划缺乏法制化、民主化基础，滋生诸多城乡建设问题。我国有一部城乡规划法，但城市规划本身不具有地方法规的效力，一些地方行政首长对规划可以朝令夕改，利益集团可以对规划变更随意施加影响，圈占大地盘，假借公共利益之名，让百姓黯然离开世代祖业。

第三，基层政府对人口布局干预过度，人口布局不尽合理。中央政府顺应地方政府的要求，推行城乡建设用地“增减挂钩“政策本身，有利于土地资源合理配置，方向是正确的，但不少地方的确存在操作失当问题。已有的专业农户和潜在的专业农户不适合集中居住，却被动员集中居住了；脱离农业的农户集中居住后，其新的居民点规模不够大，基础设施建设效率低，不能成为这些居民的久留之地。这种状况既损失农业效率，又导致资源浪费。

第四，农民进城后，尽管劳动时间长，劳动强度高，劳动环境差，但劳动收入和劳动保障程度却低于城市劳动者。这种情形近年来有所变化，国家出台了一批有利于改善农民工境遇的政策，有的经济发达地区采取了很多措施提高进城务工农民的工资福利待遇，但总体改观还不够大。部分进城务工农民还牺牲了家庭幸福，并给后代健康成长带来问题。相关情形被人们称为“留守儿童”和“留守老人”问题。

第五，因为上述问题，致使部分留在农村的居民也未能充分享有城镇化的利益。因为大部分进城务工农民没有在城市扎根，也因为土地制度的弊端，农村的耕地未能合理集中到留守农户的手里。大部分农户处于兼业状态，往往是男性劳动力在城市务工，女性劳动力在家里种地。城市和农村的收入差距，使得一部分农户对耕地有一种“种之无利、弃之可惜”的心态，影响土地的利用效益的提升。

第六，有限的耕地流转也存在一些问题。在城镇化背景下，大量农民进城务工，的确产生了耕地流转的必要性，并会产生专业农户。如果机制顺畅，专业农户多会在农村原住民中产生。但，实际情况并不完全如此。目前，城市资本热衷“下农村”，在地方政府的支持下，土地被流转到了城市商人手里。有的商人拥有了过多的土地，发生了“规模不经济”的情形，便把一部分土地转包给他人，赚取转包收入。还有的城市商人圈占土地的目的，是为了将来争取转变土地用途，实现土地的增值。

第七，土地资源的用途管制尚有不足之处。多年来中央政府为坚守“耕地红线”做了巨大努力，耕地总量得以保持。但，我国缺少的是优质耕地，中国农业竞争力也要靠优质耕地支撑。山区土地不足以支持竞争力农业，本应在严格规划前提下建立享受型房地产业，但目前的土地用途管制政策没有开辟这样的土地利用前景。

第八，土地产权制度缺陷扭曲土地市场价格，加上土地资源的行政配置，造成城市土地浪费等多种“城市病”。城市土地70年使用权规定弊大于利，易产生城市地产交易受限、城市建筑景观设计粗鄙等弊端。农民的土地财产权不落实，使土地的农地转用价格与城市地价落差大，地方政府过度依赖土地财政，城市扩张冲动加剧，城市人口密度下降，土地利用率降低。中国低价“小产权房”和高价商品房并列奇观，则来自城乡建设用地的分类区别管理。

第九，土地需求管理不完善，易造成房地产泡沫。征收房产税、赠与税、遗产税不仅有利于社会平等，还可以约束房地产市场需求，使国民支出结构合理化。目前，房产税仍在试，试点城市也只是蜻蜓点水。赠与税和遗产税征收远没有提上议事日程。

第十，城市管理制度不健全，特别是市政管理、物业管理、人口管理制度弊端甚多，造成城市脏乱差，并影响到大中小城市均衡发展。我国各类城市违章建筑比比皆是，“蚁族”群落散布城市各处，大型城市的最低生活成本甚至低于小县城。这种情形看起来体现“自由”，但却影响到劳动人口的合理空间分布，导致大城市持续“摊大饼”，小城市劳动力成本相对高昂，投资环境恶化，出现产业空洞化。

指出以上问题，不是说要否定城镇化的必要性，而是要清醒地认识到，如果没有城镇化，农村的麻烦会更多，农民的收入会更低。我们需要坚定不移地推进城镇化，也要下决心解决城镇化过程中出现的上述种种问题，使农民能享受到城镇化的利益。

城镇化是经济发展的基本动力

在过去20年内，中国的城镇化率平均每年提高1.2%以上，超过了世界历史上任何大国城市化最快时期的速度。中国以往几十年快速经济成长，得益于城市化；未来20年到30年还可能借城市化之力，实现经济的持续增长。后一个过程顺利与否，取决于城镇化道路怎么走。

三十多年改革开放的经验证明，城镇化是经济发展的基本动力。中国经济要保持长期健康发展的趋势，需要有清晰可靠的大思路，但这个问题过去一直没得到很好的解决。好在我们有了开放度较高的市场，地方政府又有一定的发展自主权，这就使资源配置调整大体能反映资源的稀缺性，以致经济发展长期保持了活力。

中国资源配置调整的根本特点，就是城市比农村更缺乏廉价劳动力。于是，在大体自由的市场环境下，农村廉价劳动力源源不断地流向城市。这是中国资源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉，也是中国经济成长的核心“秘密”。没有过去的城镇化，就没有今天的经济成就。就大国经济成长历史看，中国的城市化速度创造了新纪录。

让占总人口数多半的农民待在农村享受现代化的成果，是一句空话。我国农村有五六十万个村庄，要在这些村庄建造城市标准的基础设施，经济上低效率，农民养不起。专业型小城市必须有数万人以上的规模，综合性的大城市必须有数十万人以上规模，经济上才有可持续性。这是世界经济发展的基本规律，中国也不可能例外。

中国半数以上的人口要靠农业收入增长赶上城市居民收入，完全违背经济规律。按我的计算，在目前已有1.5亿农村劳动力转移到城市的基础上，农村的隐形失业率仍然接近50%。农民收入总量低，但日工资单价并不很低。农民总收入低，是因为农民的总劳动时间少于城市劳动者。

解决这个问题的办法是让现有农村人口大量走向城市。如果天时地利人和以后保障，再过25年左右的时间，中国农村人口占总人口的比重将下降为20%左右，其中一部分作为兼业农民，住在少数特色村；另一部分作为专业农民，分散居住在数百万个小型居民点上。未来中国的现代化农业，需要专业农民来支撑。

思想要解放管理要精细

当下，最重要的是两句话：思想要解放，管理要精细。

解放思想最要紧的，是重新认识土地制度改革的意义。对城市土地，不仅要“居者有其屋”，还要“居者有其地”。

无地何以有屋？对农村土地，要将农民的土地承包权和宅基地使用权，转化为实实在在的土地财产权。中国法权上的集体所有制是“社区共同共有产权”，而经济研究表明，农业生产适合采用“按份共有产权”或“私有产权（使用权）”。

按照这个要求，要实行多元化的土地产权制度，将农业生产用地归于农民或农民按“按份共有”原则组织起来的合作社；将少量土地作为“公地”，按“共同共有”原则归集体或社区所有，而宅基地使用则完全归农民拥有。

精细管理最要紧的，是实现城乡规划的法制化、民主化。每一级政府都应基于公共利益和人民需要确定规划内容，并由人民代表大会通过表决，确定为一定级别政府的法律文件或地方行政规制。实现精细管理还要制定一系列针对城市物业、人口居所、建筑设计、景观塑造等公共领域问题的解决办法。