进入新世纪以来，包括“统筹城乡发展”在内的“五个统筹”成为中央着力强调的方向。如何看待城乡统筹与城镇化的关系，如何解读各地方兴未艾的城乡统筹或城乡一体化实践，带着这样的问题，《城市化》记者采访了中国城市规划设计研究院城建所朱力所长。

城乡统筹的历史背景

    朱力首先梳理了城乡统筹作为一项战略思路提出的历史背景，他指出2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，首次提出 “五个统筹”，其中“城乡统筹”作为缩小的城乡差距、促进城市与农村协调发展的重要举措在“五个统筹”中占据突出位置。随着对我国经济体制改革过程中所出现问题的认识不断深化，中央进一步明确和完善了城乡统筹的内涵。胡锦涛总书记在十七大讲话中再次强调了要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。如果说十六大以来对城乡统筹发展的重视很大程度上是对中国城镇化发展的一个总结，那么08年的全球金融危机则直接促成了城乡统筹在国家决策中重要性的提升。朱力认为，金融危机让中国开始认真反思30年来的经济发展方式，“或者说金融危机对转变中国区域经济发展方式的必要性给予一个非常强的提示”。这就指向了中国改革开放以来的以加工贸易为主的经济道路，中国的加工贸易企业在产业链中处于低端环节，“我们就是在利用自己最大的比较优势即低劳动力成本。由于有着庞大的剩余劳动力蓄水池，大量在沿海地区就业的年轻农民工收入很低，这一定程度上拉低了我国国民整体收入水平，导致内需对经济的拉动有限。金融危机导致海外市场低迷，加工贸易受阻，因此如何扩大内需，完成经济体的自身循环无疑成为当务之急。

    在这样的宏观背景下，城乡统筹被赋予的内涵包括“通过促进生产要素在城乡之间的自由流动和公共资源在城乡之间的合理配置，提高城乡资源综合利用的效率，推动城乡经济社会发展的持续、健康发展”。

城乡统筹的不同模式 

    朱力指出由于我国区域之间经济社会发展水平差距很大，城乡统筹在各地的侧重点是不同的。“内陆地区首先要解决的是生态问题和脱贫问题。东部地区更多的是要实现城乡一体，要走人与资源环境和谐的发展道路。中部地区包括东北的粮食主产区，更多是“半城乡统筹”的概念，就是以保护耕地及新农村建设为主体的发展道路，因为这里涉及到粮食安全的问题。”他认为，城乡统筹的重点在大城市的周边地区。而这里也可以分为不同的类型。

    第一种类型是北京这样的特大型城市的周边地区，由于中心城市的消费能力很强，周边地区可以走消费或服务经济主导的发展路径。“加之出于生态环境的考虑，北京周围的村子不能搞大量工业，所能依靠的就是自身环境和中心城市的消费，所以自然走向走一产加三产，或者说特色农业、生态农业加乡村旅游业的发展道路”。

    第二个模式是类似石家庄这样的地区性中心城市周边地区，其特点是城市消费能力不足以扩散到广大农村、带动农村发展。这里走的是综合性城镇发展道路，就是以重点小城镇的发展辐射周边农村发展。“这里重点要发挥具有成长潜力和产业发展动力的小城镇作用，让其承担一部分产业功能，和中心城市一起构建协同发展局面，而更外缘的粮食产区还是以从事农业生产为主”。

    朱力指出，天津的外围区县和石家庄的近郊区就是这样一种小城镇发展的模式，与传统乡村地区的小城镇以提供公共服务、作为生产资料和农产品集散地的功能不同，新市镇强化了其在产业发展中的作用，作为推动工业化和城镇化的载体。在天津，城乡统筹的模式可以概括为“以示范小城镇为龙头，农民居住社区、示范工业园区和农业产业园区‘三区’联动发展”。

    其中，农民居住社区的建设模式，称为“宅基地换房”，这一模式是在国家政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕地面积总量不减少、农民自愿的原则，按照国土资源部提出的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策操作。农民以其宅基地按一定标准换取小城镇内的住宅，迁入居住成为城镇居民；而将原来的村庄建设用地复耕，节省下来的土地指标整合后再招拍出售，用土地收益弥补小城镇建设和农民安置费用。

    示范工业园区，是指在小城镇建设一个规划面积10平方公里左右、起步区3平方公里左右的工业园区，市里给予土地、财政、金融、税收、招商等方面的支持。由于引进了工业园区，部分农民就有了在当地转换就业的机会，同时小城镇建设也提供大量临时性的工作机会，这就保障了农民脱离土地后的生计。朱力指出，这里有一个前提是当地农民的收入已经很大程度上依赖非农经济，而非传统意义的小农经营。

    最后是农业产业园，是基于耕地的流转、集中，由村集体或引进外来公司组织农业股份公司经营，由公司大规模租用土地，支付一定租金作为上楼农民的生活保障，并雇佣当地农民为农业工人。

    天津通 “三区”联动的模式，实现了两个产业的资源配置效率提升， 第一产业通过土地集中经营提升了农业产出效率，而工业园区的引进则提高了土地的非农利用效率。

土地问题是城乡统筹的关键

    朱力指出，在各地城乡统筹的实践中，对城乡土地二元制度的突破和探索成为关键。从目前国家和地方的财政能力来看，很难实现对城乡统筹所需资金的完全财政支持，因此除了自上而下的财政支持模式以外，还应该充分挖掘、盘活农村现有资源，而其中最关键的资源是土地。城乡统筹涉及到的相当一部分资金和建设用地都要从土地制度调整、盘活农村土地资源上找出路。他认为，实现城乡联动发展的一个有利条件是当地土地农转非的增值收益很高，高到可以用这个收益支付改善农村人居环境、提升农民各项社会保障的成本。“对于这类地区而言，一个中心城市的地价水平一定程度上决定着城乡统筹的能力或者说城市反哺农村的能力，而土地制度的调整决定了这一能力能否得到释放、并有利于城乡统筹发展”。

    朱力指出，城乡之间资金、技术等生产要素流动中，土地流动具有基础性作用。很多地方城乡统筹实践很重要的基础就是土地确权后实现土地流动。以重庆地票制度为例，农村集体建设用地经过复垦产生地票，即“城乡建设用地挂钩指标”，这一指标在农村土地交易所公开交易，交易所得大部分返还农民，用于促进农民增收和改善农村生产生活条件。竞得地票的单位可以带着地票在重庆各区县寻找自己中意的建设用地，当然这一建设用地同样要进入土地交易中心进行招拍挂，如果仍是这一单位竞得这一建设用地，那它在竞得地票时所支付的费用，可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。这一过程中，土地以指标形式，通过土地交易所公开交易，实现农村集体建设用地的远距离、大范围的置换，提升农村特别是偏远地区的土地价值，实现城市反哺农村、发达地区支持落后地区发展的目的。

    他认为，在当前我国发展阶段，全面、纯粹的地强调城市对农村的反哺是不现实的，而更多的应是统筹联动发展，联动发展的真实意义在于城市与农村，工业与农业在相互“交易”中实现双方的收益，这也就是城乡统筹的精髓。

    从这个意义出发，朱力认为，在很大程度上，中国城乡统筹的核心还是城镇化，但也不能说所有农村都要城镇化。“所以，中国的城乡发展在相当长的时间内还是城镇化和新农村建设双轮驱动。我们国家还有大量农村，农村建设无论是从生态安全、粮食安全、社会稳定讲都有重大作用。而城镇化在内涵上，也不是简单的把人搬到城镇去，而是要让所有城镇居民有就业、医疗等基本保障，享有基本公共服务。”