“改革开放以来，城市建设投入总量持续增长，有力地推动了城市经济社会发展。这一方面表明国内的城市建设市场巨大，需要大量资金投入，另一方面表明政府由城市建设原来一元化投融资的主体，逐步向宏观指导市场，并引导多元化的市场主体介入城市建设转变，这种不断创新的制度设计刺激了巨大市场能量，也呼唤城市投融资体系创新。”这是华夏和投资有限公司总裁、人居署产业规划设计院院长、北京大学城市与区域规划研究所所长李金恒在接受《城市化》专访时对中国城市经济发展和城市投融资平台的独到见解。

中国过去30年的发展源自政府不断的“退出”

    李金恒认为，中国的发展到现在为止表现为两种倾向性。一种倾向性就是靠政府刺激成长，改革开放前三十年，因为完全是计划经济，几乎都是靠政府刺激成长。第二种就是靠自主增长，就是靠市场经济的力量增长。“我们前三十年基本上是靠政策持续增长。后三十年应该说是一半是靠政府刺激的，而另一半是属于市场经济，也就是依靠自主式的经济增长方式。”其中，自由市场经济的成分包括了外国投资者和中国民营经济，即非公有经济。李金恒指出，外资经济和民营经济对中国经济成长和税收贡献率已经占据了半壁江山以上，而同时政府对经济发展仍发挥着相当大的作用，在这个大背景之下导致了城市发展既要参照政策激励式的增长方式，同时也要参照自主市场经济的增长方式。

    从农村到城市的自主市场经济的引进，直接带来的两个变化，拉动了中国三十年经济快速增长。第一个变化是属于劳动力的解放，78年改革开放让中国8亿农民得到了解放，低廉的劳动力涌入异军突起的乡镇企业和大规模劳动密集型制造业，构成了巨大的比较优势。第二个变化是以WTO为代表的国家市场开放。“因为WTO以后允许中国的产品进入市场，这就相当于中国的农民也可以进入世界市场，每一个产品都凝聚着他们的劳动力，就相当于他们的劳动力也进入世界各地市场了。那么这两个问题加起来，我认为就是中国发展增长的核心动力。”

    李金恒分析，改革开放取得巨大成就很大程度上是由于政府从作为全能的政府、百分之百的政府，逐渐减退自己的功能，取而代之的是市场经济在各个领域发挥越来越突出的作用。他认为，中国的整个经济情况持续向好、中国的城市资金融资状况的好转，有赖于政府将自己在三十年的发展过程当中还没有退出那一半，完全退出来。

市场化改革破局投融资困境

    谈到城市投融资平台，李金恒认为在这个领域同样需要政府给民间资本进入放开更多的空间和渠道。他指出，城市金融平台已经达到了一个瓶颈期，这是由几方面原因造成的。

    一是城市投融资管理体系不顺。城市投融资作为一个系统工程，需要各个部门之间的协调。而在以政府职能机关为主体的框架下很难实现城市资源内部及城市资源、金融资源的有效联动，城市经济规划、城市规划、土地规划之间彼此脱节，造成条块分割、多头管理、分散建设的情况。

    其二，是投资决策和风险管理机制不健全。李金恒指出，在城市投融资体系中，由于主要是政府主导，导致其中计划经济模式仍然沿用，往往是政府相关职能部门提出项目建设计划，财政部门根据需求提出财政资金安排，经市政府同意后交市人大批准，再由财政安排或投融资平台融资。他认为，这种模式缺乏对一定时期内投融资体系进行梳理，不能将城市投资现金流、经营现金流和融资现金流融合。

    他认为目前中国很多城市发展资金即城市投融资平台资金主要来源于政府财政投入（含土地出让收入）和银行贷款，融资渠道狭窄，资产负载率高，缺乏项目相应的决策权和有效的资产。这样的城投平台举债加政府信用的模式在短期之内虽能快速聚集大量资金，但大多数城市对城投平台的后续财政投入有限并不断给城投平台加码新增的建设融资需求，而城市的经营现金流的积累规模和速度滞后于投资现金流与融资现金流，使得城投平台自身缺乏造血机能，不能做到良性循环，不断累积的财务杠杆，最终使城投平台每年在还本付息和筹措资金上疲于奔命，再融资能力不断恶化，难以做到可持续。

    他指出，城市建设资金的相对短缺与体制性无序消耗的直接后果使得本来就有限的资金变得更为有限，城市公共产品和服务难以形成有效供给，无法满足城市需求。他认为，面对城市发展的资金供需矛盾，要以市场化改革推动制度创新和城市金融破题。

构建多元投融资平台

    李金恒认为，要完善城市投融资体系，在坚持政府主导的前提下要积极转变单一的政府投资模式，允许社会资本投资城市建设项目，鼓励社会经济组织和个人参与改造城市市政公用存量资产，以经营城市的手段开发城市公用潜在资源，探索多样化的投融资方式，建立多元化的城市建设投资机制。

    李金恒强调，要充分发挥市场机制的基础性作用。在明确政府在城市建设中制定发展规划、确定重大发展项目、统筹财政资金、协调配套政策方面的导向作用的前提下，要按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，对有一定回报的建设项目，积极吸引社会各类投资主体进入。“就是以更多的政府退出，打造市场化运作的平台。政府要负的责任就是对市场化运作的整体监管和规则的制定，而由企业来实施在市场上的具体操作”，李金恒总结道。

    李金恒把城市的投资体系分为三个方向。第一方向是城市建设；第二类是属于解决城市发展产业问题；第三类是支持社会福利建设，包括教育、医疗等。这三个方向按照项目区分理论又可以分为纯经营性、准经营性和非经营性，不同的项目属性决定着项目投资主体、运营模式、资金渠道和权益归属。其中如城市普通道路建设这样的非经营项目，由于本身没有明确的收费机制也不产生直接的经济效益，因此市场机制难以对此类项目发挥作用，这个领域需要发挥公共机构的投资主体作用，项目资金来源以政府财政投入为主。而对于城市产业发展、盈利性公共设施等经营性项目，则可以由国营企业、民营企业、外资企业等多种投资主体，通过公开、公平、竞争的招投标机制来投资建设，其融资、建设、管理及运营由投资方自行决定，权益归投资方所有。政府在这类项目上的作用就是做好规划和运营监管。

    介于这两者之间的是准经营性项目，“如自来水厂，它能收取一定费用，但收益还不够平衡投入产出，产品价格不能覆盖产品成本。如果要完全市场化运作，必然产生资金缺口。对于这类项目，政府要给予适当补贴和一定的税费优惠政策。”

    访谈的最后，李金恒指出要构建真正的充分发挥市场作用的城市投融资竞争平台，首要的是大量发展民间金融机构，“银监局应该让足够量的金融机构进入各个层次的投资系统，如融资系统、拆借系统、信托系统。现在的问题是名额限制，这里还存在着计划经济的残余，不是根据城市发展的实际需求去核准金融机构。这样的名额常滞后于城市的实际发展”。李金恒认为，金融机构足量发展是金融工具和金融实践得以发展的基础，而不同层态的金融机构间充分的互动是构建健康、有活力的城市投融资平台的前提。