新中国首都城市规划工作的推动者、著名学者梁思成曾写道:“北京城不会得感冒，但总有一天它的交通会得心脏病。”被梁老先生不幸而言中，自本世纪初北京机动车数量激增以来，交通拥堵成为古都面临的最棘手的城市难题之一。

“首堵”困局

    让我们快照一下几乎发生在每个早晚高峰的北京交通情况：

    路面上挤满了各色车辆，沿途的空气中弥漫着刺鼻的尾气和刹车片磨损的气味，一个红绿灯往往要等几拨车才能过去、十多公里的路程堵了一个多小时，而这司空见惯一切如果配合上如酥小雨或法定假期的到来就动辄延长至深夜。     清华大学建筑学院副教授周榕认为严重的拥堵不仅给市政交通和道路设施带来巨大运转负荷，还极大地降低了社会经济效益和个体的生命质量。据统计，早晚高峰期间的北京市主干道平均车速比10年前降低约50%，中心市区主要路口中严重阻塞的达到60%，这也就意味着北京市民要比道路通畅时多付出2.2倍的时间。经测算，北京人上下班因道路拥堵造成的经济损失每月为375元，居全国各大城市首位。

收效甚微的“治堵”

    可以说，交通拥堵已经成为制约北京城市发展、阻碍经济效率、降低城市宜居程度的一个顽疾。面对日复一日潮汐式的拥堵，城市管理者从来就没有放松治堵的攻坚战：控制公车、尾号限行、限购、提高停车费、摇号……然而在最近公布的一项由社科院组织的调查结果显示，在一波又一波的治堵专项行动后，市民的整体感觉是收效甚微。

    如果不是方法不精巧、不是决心不坚决，是不是解决问题的思路出了问题呢？拥堵问题不仅仅是表面上所显现的是人与车或车与城市的关系，更根本上是“人与城市”或者说是城市规划布局的问题。

    早在2004年，时任北京市市长王岐山就坦陈，目前北京交通拥堵的核心问题就是城市规划布局。由于城市功能基本聚集在五环路以内，机关、学校、娱乐场所等公共设施均分布在城区，造成巨大的交通流量。当时去非典疫情不远，主政者已经清楚的认识到，将包括传染病医院在内的一系列公共服务机构集中在市中心，不管是从城市安全还是从城市效率来看都是极不合理的。

城市功能高度集中

    时隔七年，城市布局对城市交通的影响仍未得到根本缓解。上个月公布发布的《社会建设蓝皮书》显示，人口过度集中是造成北京交通拥堵问题的根源。

    蓝皮书介绍说，目前，北京61.5%的常住人口集中在“城六区”，“城六区”人口密度为每平方千米7837人，超过了世界上以人口密集著称的大城市伦敦(每平方千米5437人)和东京(每平方千米5984人)。

    北京市人口的集中实际上反映的是城市功能的集中。城市中心区过多地集中了经济、政治、文化、社会服务等功能，吸引了大量人口就业、购物、休闲、办公等。人口过度集中造成了交通拥堵等问题。据统计，三环以里集中了北京市出行量的50%。

    合理的城市规划所带来的合理人口布局可以增加城市的人口容量。目前，北京市有些社会问题看似是由于人口规模过大引起，但实际上与城市的人口布局关系重大。如交通拥堵问题，很大程度上是由于大量人口在城市不同中心与外围区域间作大范围的钟摆式流动，大大增加了交通的压力。

    如果能通过城市功能区的调整，减少人们生活和工作的流动半径，交通拥堵问题也将随之缓解。换句话说，合理的城市功能布局调整可以在一定程度上增加城市的容纳能力，缓解人口和交通压力。

“多中心”的城市规划尝试

    北京市相关部门早在几年前就认识到通过合理的城市功能区调整，加快城市多中心的形成，转移中心城区人口和职能到新兴城区，从而减少人们生活圈流动半径，是解决京城拥堵问题的治本之道。

    2004年，北京公布了由众多知名专家、学者参与的《北京城市空间发展战略研究》。该研究提出，北京将按照“两轴——两带——多中心”的模式形成城市空间新格局。翌年，全市从总体上进一步划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类区域。

    总体规划的调整一定程度上分散了城市人口，从20 世纪90 年代起，北京市大量的市区企业开始分散到城区的周边。21 世纪初，其分散效果开始显现出来。近郊区开发区的建设，在吸引大量农村剩余劳动力的同时，也加快了该区域的城市化进程。

    但随着流入北京人口越来越多，北京人口规模持续超过规划预期，人口分布不均衡的现象也在北京的城市发展中越来越突出。据了解，目前核心区人口密度更已达到每平方公里23407人，是周边生态涵养区人口密度的109.8倍。而同样集聚了大量人口的功能拓展区和发展新区交通问题日趋严峻。

未完成的“多中心化”

    为什么多中心化的“治堵”思路在执行中碰壁？我们可以从以下几方面来看：

    1，功能核心区：功能高密度积重难返。首都功能核心区指合并后的东城区和西城区，这里承担国家政治文化中心、金融管理中心和国际交往中心的职能，同时具有服务全国的会展、体育、医疗、商业和旅游等功能。该区域是全市城市化水平最高的地区，并以占全市的0.56%的面积集中了占全市13.04%的人口。据统计，二环内有20多个中央部级机关，100多个局级机关以及北京市市属的250多个单位，还集中了大部分的市级和一些重要的区级商业中心。“十一五”规划中，北京市确立的六大高端产业功能区中，CBD、金融街、中关村科技园区、奥林匹克中心区等4个均在中心城区。

    应该说，功能核心区的许多功能设置是刚性的，而功能转移更是涉及到庞杂的区域利益、部门利益和群体利益，从而增加了核心区分散功能的困难。清华大学建筑学院的周榕副教授认为，由于首都政治定位决定的委办机关、政府部门集中的现状在短时期内不可能有根本改变。在政府相关报告中是这样评价核心区存在的问题“多种功能高度集聚，造成严重的‘城市病’，经济社会发展和交通之间的矛盾日益加深” 。

    2，城市功能拓展区：产业杂糅导致高流动人口密度。

    城市功能拓展区包括朝阳、海淀、丰台、石景山四个区，在规划中是作为国家高新技术产业基地，国内外知名的高等教育和科研机构聚集区。在占据全市地区生产总值半壁江山的同时，这里也存在着产业布局杂糅，内部发展不平衡，城乡之间、城区之间、东北部与西南部之间发展水平不一等问题。传统产业与新型产业混合存在，正规经济区、灰色经济带犬牙交错。在功能拓展区不难看到这样的景象：在高新技术开发企业、产业孵化基地的周边是混乱的城中村和连绵的废品回收厂。产业结构的杂糅和相对低廉的居住成本使这里成为北京流动人口最集中的区域，占全市的六成以上。

    3，城市发展新区：配套设施滞后，人口就地安置率低。城市发展新区包括通州、顺义、大兴、昌平、房山五个区和亦庄开发区，是北京发展高新技术产业、现代制造业和现代农业的主要载体，是北京疏散城市中心区产业与人口的重要区域。北京市正力求通过新城的开发建设来解决人口分散和产业分散两大难题。

    但这里因为开发时间短，经济社会发展水平总体上仍较低且不平衡，产业布局过于分散，规模效应较差；存在着城镇发育滞后，城乡基础设施建设滞后于城镇建设步伐等问题。这又阻碍了该区域有效发挥市区疏散功能承接地的作用。

    以新区的住宅配套情况看，由于新城的住房建设多以中高档住宅为主，在开发区从业的大部分人员无法承受其高昂的房价，只能居住在周边的农村地区。由此引发了区域内部的职住分离现象。新城的大量就业人员每天往返于位于新城的工业区与位于城区周边的农村居住地，从而加重了城市的交通负荷。

    城市拥堵，不仅是单纯的道路或机动车数量的问题，更该从城市产业和功能布局上找原因。以发达国家的城市化进程来看，随着城市功能的复杂化和人口结构的多样化，都不同程度上呈现郊区化、多中心化的发展态势。而这样的态势在北京的完成情况，直接关系着“首堵”的真正缓解。