以“重城轻乡”为特征的城市偏向的发展战略、以“偏爱市民、吝啬农民”为特征的市民偏向的分配制度、以“就重避轻”为特征的重工业偏向的产业结构，这“三个偏向”是陕西省“十一五”时期国民经济和社会发展中最突出的问题，也是制约陕西城乡协调发展、实现城乡一体化的主要障碍。笔者认为，统筹城乡发展，应着重解决三个突出问题：一是切实解决农村基本公共服务落后的问题；二是切实解决农村社会保障资金缺乏与获保金额少的问题；三是切实解决农村剩余劳动力转移受阻的问题。相应地，必须实施“三个统筹” ，即统筹城乡公共服务设施建设，统筹城乡社会保障资金，统筹城乡产业协同发展。在此基础上，实现“三个突破”，即在农村基本公共服务上实现新突破，在健全农村社会保障制度上实现新突破，在扩大农村剩余劳动力就业上实现新突破。其中，统筹城乡基本公共服务，统筹城乡社会保障资金，统筹城乡产业协同发展，这是  “十二五”时期加快陕西农村发展、实现城乡一体化的三个关键环节。
     要实施“三个统筹”， 实现“三个突破”，首先必须矫正“三个偏向”，即矫正以“重城轻乡”为特征的城市偏向的发展战略，抛弃城乡二元化模式，构建城乡一体化模式，以解决农村基本公共服务长期落后的问题；矫正以“偏爱市民，吝啬农民”为特征的市民偏向的分配制度，实施“过渡性共筹共享”城乡社会保障制度系统工程，以解决农民基本生存保障的问题；矫正以“就重避轻”为特征的重工业偏向的产业结构，形成农、轻、重、服各业全面协同发展的产业格局，实施“大弹性就业”战略，以解决农村剩余劳动力转移受阻的问题。
统筹城乡社会保障资金，转变以“偏爱市民、吝啬农民”为特征的市民偏向的分配制度，实施“过渡性共筹共享”城乡社会保障制度系统工程，在健全农村社会保障制度上实现新突破。这是“十二五”时期加快陕西农村发展、实现城乡一体化的一个关键环节。
    （一）倾斜的社会天平
    “丢卒保车”与“弃乡保城”。中国的经济政策如同社会政策一样，也具有很强的等级性。历时60年的二元结构形成了固定的利益格局。在各种利益权衡之下，农民的利益总是放在最后考虑，最终的代价和损失都是由农民来承担。特别在各个群体利益发生冲突时，首先遭到抑制的便是农民的利益。比如，一旦发生严重洪涝，政府面对取舍选择时，首先保护的是城市的安全和利益。
国家政治权利的倾斜。中国公民的不平等权利直接表现为一种体制性权利，这是由特定的社会体制安排的不同的政治权利。建国以来，国家的政治权利一直向着城市阶层的方面倾斜。我国农村人口占总人口的70%，而他们的人大代表在全国人大代表中的比重还不到10%。由于农民在国家权力机构中份量太轻，声音太弱，从而导致许多偏爱城市阶层而损害农民利益的政策法规轻易出台。
长期固化农民身份的户籍制度。在中国，“农业户口”和“城市户口”分别代表着两种不同的身份地位、人身价值和由此联系的两种不同的福利待遇。“一国两户”的户籍管理制度不仅剥夺了农民的人身自由权利，还将农民置于二等公民的境地。
城市阶层对农民工的歧视和偏见。眼下，农民工受歧视带来了许多严重后果。一是矿难事故频繁发生，死伤的几乎全是农民工；二是企业拖欠、克扣农民工工资成为侵害农民工劳动权益的主要形式。中国农民工的劳动力是世界上最廉价的，农民工的劳动环境是最危险的，农民工的生命是最不值钱的。当我们把实现现代化的途径定位在市场化改革和全球化开放的取向上之后，中国农民阶层的分化和向非农产业、城市流动，便成为实现现代化的重要突破口。农民参与工业化城市化、现代化和政治文明建设是中国社会结构变迁的必然趋势。遗憾的是，中国社会对这场“大变革”总是抱有偏见，甚至感到恐惧。从某种意义上说农民工在中国现代历史上的地位和作用，不亚于当年的农民起义和“五四”运动。中国的历史将为亿万农民工的巨大贡献抹上浓重而艳丽的一笔。事实上，一切对农民工的偏见都是无知的表现。
法律没有赋予农民平等的生命权。中国的现行法律否定农民平等的生命权。新的《道路交通安全法》于2004年5月1日实施后，如果发生一起交通事故并造成他人死亡，对死者的赔偿金额,相关的《道路交通事故处理程序规定》随之做了相应的修改。《最高人民法院关于审理人身赔偿案件适用法律若干问题的解释》将城镇居民和农民区分开，分别执行不同的赔偿标准。第29条规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算……”似乎要告诉人们这样一个道理即市民命贵；农民命贱。一个农民的生命价值还不及城镇居民的七分之一。只有彻底修改法律法规中歧视农民的条款，把农民的生命价值提升到与其他公民同等的水平时，矿难事故和交通事故才能减少到最低程度。
不平等的城乡社会保障制度。国企职工退休后可以享受政府的种种待遇，而绝大多数农民却无养老保障。如今农村60岁以上的老人每月只能领取60~100元养老金。
“补贴市民，剥削农民”的税收法规。长期以来，城市和农村实行两套不同的税收法规，农民的税负远远高于城市居民。例如2000年农村人均税费率为5%，而城市居民人均税率为0.58%，且无收费项目。即使废除了农业税之后，农民的税收和费用等负担仍然高出市民许多。
“嫌贫爱富”的金融体制。城市居民可以凭借生息资本（如存款、债券、股票、房地产等）获得大笔贷款，而农民只能取得“小额贷款”。
建国以来，我国政府一直实施着“偏爱市民，吝啬农民”的政策。一味照顾市民的利益忽视广大农民的利益。农民与市民在利益博羿中始终处于下风。由于财政、税收和信贷政策“偏爱市民，吝啬农民”，掠夺农民的劳动剩余,最终导致农民丧失了许多发展机会和发展能力。
事实上，我们的政策是以绝大多数人的贫困来换取少数人的富裕、以农村的长期落后来换取城市的繁荣。即使时过境迁，而“优先”“偏爱”市民的政策因素及其市民普遍的“优越”心理特征依然如故，且继续影响着各级政府的决策行为。
（二）农村城乡社会保障制度现状
我国城乡社会保障制度的典型特点是城乡二元性，包括保障范围的二元性、保障水平的二元性、管理体制的二元性。
保障范围的二元性。城镇社会保障制度包括养老保险制度、失业保险制度、最低社会保障制度、住房公积金制度等，对城市居民给予了全方位的保障。相比之下，农村的社会保障在内容、范围、方式、手段等方面都与城镇的社会保障存在巨大差异。在农村，养老制度、救济制度等社会保障项目仅仅在少数有条件的地区在推行。而新型农村合作医疗制度和最低生活保障制度虽已在全国范围内铺开，因为刚刚实施，其保障质量和保障能力还很低。城镇居民普遍享受的失业保险、工伤保险、生育保险在农村基本没有。由于我国福利实行以单位为本位，没有单位的农民与住房、退休金、劳动保护、休假、日常生活福利、福利设施、独生子女补助等福利待遇基本无缘。农村保障项目不足、覆盖面窄、而且各个项目之间缺少协调，使得农民难以应对多样化风险。农村养老保险资金来源于政府和家庭。而城市养老保险无须家庭缴纳。
保障水平的二元性。城镇社会保障的筹资方式是国家、企业、个人三方面共同承担，基本有保障。但对于农村尚未建立的保障项目只能由家庭保障和土地保障。新型农村合作医疗制度规定“新型农村合作医疗坚持个人投入为主、集体扶持、政府财政适当支持为辅”，农村最低社会保障制度则实行“地方为主，地方各级人民政府将农民最低社会保障资金列入预算，省级人民政府要加大投入，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。由于农民的收入水平本来就远低于城镇居民，再加上我国中西部地区相当一部分地方财政仅仅是“吃饭财政”，地方财政无能为力。
管理体制的二元性。目前，人力资源与社会保障部只管理城市社会保障，不管农村社会保障，致使农村社会保障管理出现城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政的现象。
（三）实施“过渡性共筹共享”城乡社会保障制度系统工程
建设城乡统筹的社会保障制度是一项系统工程。就目前的国情和经济发展状况而言，我们应当加快建设的社会保障制度是“城乡统筹”，而不是“城乡统一”。如果要建立一个城乡无差别的社会保障制度，还为时过早，只能通过“城乡统筹”，逐步走向“城乡统一”的共享改革发展成果的城乡社会保障体系。
从长远看，可以通过加快城市化进程来解决统筹城乡社会保障问题。可以让一部分农村居民进入城市，成为城市居民。一方面他们可以获得比较高的收入，享受到城市较高的社会保障；另一方面，由于农村社会保障基础薄弱，就要向农村投入大量资金。而农村人口的减少则可以相对减轻社会保障的压力。所以，加快城市化进程是促进社会保障制度城乡统筹的一条路径。
就眼前情况看，可以实施“过渡性共筹共享”城乡社会保障制度系统工程。首先，应解决农村非农人口的社会保障问题，使他们能够获得与城镇居民同样的社会保障权益；其次，要进一步完善现有的农村社会保障体系，使农村务农人员获得覆盖面更广、水平更高的社会保障。建设城乡统筹的社会保障制度是一项系统工程。这两个方面是整个系统工程的两个子系统，而每个子系统下面又包含着相关制度的建设工程。（见表：“过渡性共筹共享”城乡社会保障制度系统工程）
表： “过渡性共筹共享”城乡社会保障制度系统工程
分系统    子系统    工 程 内 容
农村非农人口社会保障制度建设    进城人员的社会保障制度建设    就业稳定者：纳入城镇社会保障体系，养老、医疗、失业、工伤等社会保险享受与城镇职工相同的权利和义务。
        就业不稳定者：适当降低“门槛”，纳入城镇社会保障体系，建立过渡性制度，参保内容主要选择养老、医疗、失业、工伤三项基本保险。
    失地农民社会保障制度建设    总体思路：“以土地换保障”，即农村居民在出让承包地或被征用土地时，通过获得补偿来参加社会保障。
        养老保险应纳入城镇社会保障体系；
        失业保险：应该建立失业登记、失业预防、失业补救、失业保险和失业培训等制度。
        医疗保险可选择两种形式：或参加城镇医疗保险；或参加新型合作医疗保险。
农村务农人口社会保障制度建设    农村医疗保障制度建设    在市范围内实行“一证通”；建立县、乡、定点医疗机构三级联网管理系统；尽快衔接城乡医疗保障体制。
    农村养老保障制度建设    强化家庭养老的基础性作用；分层次建立弹性的交费制度；建立养老互助制度。
    农村最低生活保障制度建设
    目前需要解决三个问题；一是以国家贫困线为依据，合理确定保障标准线，并定期调整；二是对保障对象实行动态管理，采取收入调查和社会监督的方式，并及时调整；三是农村最低生活保障资金全部由财政负担，由各级财政共同承担，确保足额及时到位。
宝鸡市被国家人力资源和社会保障部确定为全国新农保试点城市，被称为“宝鸡模式”，在全国推广。宝鸡模式”的特点是：采取个人缴费、集体补助、政府补贴三结合的筹资办法，实行政府财政基础养老金与个人账户相结合的制度模式，在全国首创了财政两头补，即在农民缴费时有30元、40元、50元不等的缴费补贴，领取养老金时每人每月有60元的基础养老金。另一个特点是“捆绑机制”，即60岁以上老人领取养老金，家中60以下应参保的成员均需参保缴费。宝鸡新型农村社会养老保险制度的核心内容已被写入党的十七届三中全会《决定》，成为全国新农保制度的“蓝本”。 宝鸡市开展的新农保试点，破解了社会养老保险制度如何覆盖农村居民的制度难题，破解了农村养老而引发的诸多社会矛盾，消除了农民生产生活的后顾之忧，促进了农村家庭与社会的和谐稳定，受到了广大农民群众的积极拥护和热烈欢迎。