小产权房：中国城市化进程中的难解必解之题

文/李涛

北京宋庄画家村的小产权房,社科院的刘建民教授指出，
二元结构的土地制度，是“小产权房”问题的根源

2009年5月21日,深圳市第四届人民代表大会常务委员会第二十八次会议一致通过了《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（以下简称《决定》）。鹏城新政一石激起千层浪，深圳的小产权房问题再一次成为了舆论关注的焦点。不少媒体报道，《决定》的出台标志着深圳 小产权房将拿到全国首个“准生证”。这也让全国各地苦等了十几年、为数甚众的小产权房看到了解决自己尴尬“身份”的曙光。

然而，就在各大媒体竞相报道深圳小产权房将拿到全国首个“准生证”的时候，国土资源部相关人士和深圳市人大分别表示，深圳将为“小产权房”发“准生证”是理解上的偏差，“深圳小产权房拿准生证是误读”。这无疑是给刚看到几丝曙光的小产权房的当头棒喝！尽管如此，不少专家学者仍指出，在我国城市化进程中，小产权房是一道难解但又必须解决的难题，而且是越快解决越好！

谁催生了中国小产权房

早在1999年5月，国务院办公厅就发布规定，农村住宅不得向城市居民出售，建设部也曾多次发出风险提示，提醒城市居民不要购买在农村集体土地上建设的房屋，否则将无法办理房屋产权登记，权益难以得到保护，可实际情况却是，小产权房依然热销至今。谁在背后推动着这块市场不断膨胀？。

高房价是最大幕后推手

在我国迈上城市化的高速路之后，城市建设可以说是日新月异，同时大量农村人口开始进入城市。由于城市空间有限，随着人口的日益增加，在一些大城市城乡结合部的农村居民开始自建房出租或少量出售给进入城市的务工人员，以此维持生计。这是我国小产权房产生的最初原因。
然而，随着城市化进程的加快，这种情况慢慢地发生了变化，尤其是在房价飙升的近5年里，小产权房开始在全国各地出现了快速上涨的势头。以北京为例，早在2002年的时侯，通州区的xx村就已经开始出售200平方米大小的村建别墅，售价仅为40万元一套。而这个价格，在城里至多能买50平米左右的房子。由于当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意。然而，从2003年开始，很多人购买“小产权房”，作为第一居所使用，这一情势迅速在全国大中城市蔓延。也正因为如此，不少专家学者指出，近几年狂飙突进的房价是小产权房在全国遍地开花的最大推手。

二元结构土地制度是根源

社科院的刘建民教授指出，二元结构的土地制度，是“小产权房”问题的根源。他说，我国的《土地管理法》、《城乡规划法》等法律对土地资源的使用进行了严格界定，对农村集体土地进行了强制性的保护。城市国有土地只有经过合法程序后方能建造商品房上市流转，并由国家房管部门颁发房产证。而农村集体土地只有经国家征地，土地性质变为国有后才可以用于房地产的开发，然后进行上市流转。这样的国有土地和集体土地的二元式划分，导致了土地一级市场国家垄断，造成二者事实上的不平等。一方面，由于农民在土地征收中获得的补偿与市场价值相差太大，于是就自主建房出售；另一方面，现在城市房价太高，城镇的中下层老百姓收入不足以购买房屋，只能另找门路。

土地财政作用不可忽视

中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文则认为，土地财政也是导致小产权房需求旺盛的重要原因。一些村镇在大产权房价格飙升的背景下，也开始迅速把土地变现，这也让小产权房有了立足之地。他在批评制止小产权房的建设上司法无所作为时说，如果小产权房的治理面对的是一个个普通百姓，那好解决；可面对的是基层政府，而且面又很广，要让司法大有作为，有些不现实。所以说，治理小产权房，还得从根源上入手，是土地财政导致了小产权房的旺盛需求，也恰恰是土地财政，保证了小产权房的大量供给。

此外，一些专家也指出，在这些理由之外，靠近城市的村庄纷纷开发小产权，还隐藏着另一个秘密，那就是城市的发展过程中，一定会占用农田，如果村里不开发小产权房，土地一旦被地方政府征用，那么土地的大部分利润将被地方政府拿走。城市的高房价造就了小产权房的巨大市场需求，而村级组织也有着强烈的卖地冲动。在此情况下，一些不正规的开发商开始迅速介入，并在一栋栋小产权房的交易中赚到了自己的利润。

小产权房存在是否就合理合法

在深圳的《决定》出台后，有关小产权房的归宿、地位、身份等再一次成为社会各界热辩的话题。一些人为小产权“转正”举臂高呼，还有一些人则是“冷眼”观之。

小产权房数量知多少

所谓小产权房，是与大产权房相对而言，国家不发产权证的，由乡镇政府发证书的房屋，也就是说在农民的集体土地上，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属，并没有国家房管部门的盖章，这种房屋被视为乡产权，即小产权房屋。目前小产权房有两种，一种是在集体建设用地上建成的，即宅基地上建成的房子，只属于该村的集体土地所有者，连外村农民都不能购买；另一种是在集体企业用地或者占用耕地违法建设的。

在我国，小产权房从一出生，就“名不正言不顺”，但在大量而急迫的住房需求之下，虽然小产权房是没有准生证的“黑孩子”，却无法阻止其如雨后春笋般地在全国各地，尤其是在大城市的城乡结合部涌出。

据统计，目前我国住宅总量在186亿平方米左右，其中高达66亿平方米面积的住房属于小产权房，占比超过三分之一。而在深圳，这种情况更为突出。2007年深圳市住宅调查显示，深圳有“城中村”农民房或其他私人自建房超过35万栋，总建筑面积约1.2亿平方米，占全市住房总量的49%。北京的小产权房的数量占市场总量的20%左右，上海的小产权房数量占市场总量的22%左右，西安小产权房已占市场总量的25%—30%，郑州、广州等城市的小产权房屋数量也都在20%以上。

小产权房面临多道禁令

其实，早在1995年5月国家就明确表示，小产权房不符合中国现行法律规定，不受法律保护，政府严禁小产权房进一步发展。此后国家又陆续发布了多道小产权房禁令：

《土地管理法》第六十三条明确规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

《城市房地产管理法》第三十八条和第四十四条规定，小产权房的销售没有法律依据。
《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民宅基地土地建设住宅，有关部门不得向违法建造和购买的住宅发放土地使用权证和房产证。

国土资源部也多次重申，我国城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或所谓的“小产权房”。

小产权房存在具有一定合理性

一些专家学者指出，小产房存在固然不合法，但其既然存在，而且数量如此庞大，这就说明其在某些方面具有一定的合理性。因为它的出现的确解决了一部分被“城市化”了的人的住房问题，同时也解决了一部分城郊结合部人群的生存与生活问题。

中国人民大学蒋健教授则认为，小产权房购房者可能是以“法不责众”的侥幸心理在与政策预期进行博弈，但是揭示出的是购房者对房价高高在上的无奈。安居才能乐业，为了安居不得不割舍消费权益。就像一部分购房（小产权）者所声称，如果有能力承受高房价，谁愿意“铤而走险”？而且还要克服位置偏远、配套设施欠缺带来的诸多不便。

小产权房用一种特殊的模式满足了许多人“居者有其屋”的梦想，也正因为如此，有评论认为小产权房是房地产供求关系严重失衡情况下自生出来的一种准商品房，是城镇房地产市场的有益补充。

小产权房背后是否有大问题

表面看来，小产权房最直接受益者是广大迫切需要购房的人，因为在很多大城市，如北京、上海、广州、深圳等，一套小产权房的价格仅是市区房屋价格的三分之一，而这正是一般工薪阶层所能承受的价格。也正如前文所说，小产权房在城市化进程中的确解决了一部分人的住房问题，这也是当前小产权房在不少城市热销最重要的原因。然而，在小产权房热销的背后其实隐藏着不少问题与风险。

小产权房建设威胁到粮食安全

日前，国土资源部部长徐绍史公布了这样一个数字，截止到2006年，我国的耕地面积为18亿2700万亩，人均只有1.39亩，其中北京、天津、上海、浙江、福建、广东六省市人均拥有的耕地比联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线还要低。

徐绍史表示，一旦18亿亩耕地的底线被突破，国内粮食不能自给自足，那么只能被动接受国际较高的粮价，如此一来，不仅国内的物价水平还将上涨，同时，中国也将在粮食问题上面临着受制于人的风险。徐绍史部长表示，如果任由大量的小产权房占用农业用地，导致粮食安全受到威胁的话，那么，每个人都将成为受害者。“我们不能吃了祖宗的饭断了子孙的路，把地都给占了，都给用了。”
2007年9月中旬到年底，国土资源部专门部署了全国土地执法的百日行动，结果发现，几百万亩被侵占的土地中，大量农业用地被用来开发成了小产权房。由此可见，如果继续纵容小产权房在全国自由发展，迟早会影响到国计民生。

购买小产权房的五大风险
中国政法大学社会学系教授郑爱国建议，尽管小产权房的价格低廉，但消费者在购买前还是应该三思而后行，仔细掂量其背后隐藏的风险。

没有房产证 根据我国相关法律、法规，只有在国有土地上建造的房屋，并按规定缴纳了相关费税后，房管部门才会对其发放房产证，也只有这类房屋才会受到国家法律法规的保护。而小产权房是建立在集体土地上的，不允许对外销售，没有法律保证。也就是说，购买这样的房子拿不到国家发给的产权证。

而即使像深圳那样特殊的情况，相关人士也表示，即使它拿到产权证，也不可能上市流通，而且肯定还会缴纳大量的罚款。更何况，深圳只是特例，不可能在全国推广。
拆迁难补偿 除了不能办理房产证外，那些修建在集体土地上的小产权房实际上属于在政府规定范围以外的违章建筑，如果国家一旦规划或征用其所在区域，这些房屋还很有可能被拆除，而且业主也不会得到拆迁安置补偿。

质量难保证 总体上来说，小产权房的质量与市场上流通的商品房的质量有较大差距。因为有相当部分的小产权房是农民自己一手规划、设计、修建的，其建筑水平与商品房专业设计水平有相当差距。其次，有些房屋虽然确实是开发商盖的，但由于其在修筑时没有人监督、监理，再加之一些开发商偷工减料，从而使得不少小产权房屋存在不少安全隐患。

遗赠也麻烦 我国相关法律明确规定，遗赠人只能向被遗赠人赠送其合法的财产，不能证明其合法来源的财产则不能赠送。可见，由于小产权缺乏产权，不受法律保护，所以在遗产继承时肯定会会遇到许多麻烦。

配套不完善 小产权一般都位于大城市的郊区或是城乡结合部，相比于市内的商品房，它的配套设施要逊色不少。不少的小产权房就仅仅是一些毛坯房，暖气、天然气、停车位等配套设施都是空白，一旦出现纠纷可能连水电都没有。

破解小产权房，考验政府大智慧

国土资源部相关负责人指出，如果现在不及时处理好全国各地不断涌现的小产权房，必将影响我国城市化进程。因为小产权房已是一种客观存在，回避只会产生更多问题。中央农村办公室主任陈锡文更是一针见血的指出，小产权房是我国城市化进程中一道难解而又必须解决的难题，现在到了必须解决的时候，如果一拖再拖，必然会出现尾大不掉的难堪局面。然而，由于不少小产权房有其特定的历史原因，再加之数量众多，要解好这道难题，需要政府动用大智慧。

绝不能搞“一刀切”

小产权房是在我国城市化迅速发展，而集体土地法规体系又不健全的大背景下产生发展起来的，其违法情节也千差万别，正因为如此，全国政协委员郭松海说，必须依法依理依情地处置好‘小产权房’问题，任何一刀切的解决办法，是不负责任的，也是不现实的，甚至是极其危险的。

北京理工大学的胡星斗教授认为，对于小产权房既不可搞“一刀切”，也不可一概否定，应当引导其健康发展，适时予以合法化。对于没有经过规划、审批的小产权房，大部分应当补办手续，极少数予以拆除；有的开发商应补缴一定的集体土地出让金，住户则补缴一定的费用；出让金的大部分归村集体所有，由村民民主支配；政府按比例获得出让金中的小部分作为规划管理费用，给住户颁发房产证。以后要通过立法，在保护好耕地、环境的前提下，允许在集体土地上进行商品房建设，鼓励城市居民到农村购房，以此来打破由二元户籍制度、土地制度固化下来的城乡隔离、分治的壁垒。

让违规的地方政府付出代价

郭松海建议，首先应严肃查处占用耕地建起的违法住宅开发项目。对开发商占用耕地参与“小产权房”开发获利的，政府要没收、罚款。“小产权房违规开发，往往与街道办事处、村委会权力人有着某些利害关系，也与主管部门执法不力相关，或涉及腐败问题。因此，应实行问责制，追究相关领导的法律责任与违纪责任，给予处罚。”此外，对违规购买村民住宅的客户应追缴非法收益，并作出经济处罚。对占用耕地在建的“小产权房”该拆的拆，该停的停。

一些专家则认为，一些地方政府只顾收取高额的土地出让金，却很少考虑中低收入市民的承受能力，忽视了国土应该为民生服务的公益属性；而开发商拿到土地后一味的提高房价，从而把中低收入市民逼上了买违规小产权房的道路上去。因此，要从根本上治理小产权房，更重要的是要解决城镇居民的住房保障，让每一个市民都能住得起房。

土地价差切分应尽量公平合理

小产权房的出现和勃兴，绝非短期、局部因素作用的结果，正所谓冰冻三尺，非一日之寒。社科院专家刘新民认为，从供应的角度来看，它是村镇不满于征地收益过低的产物；从需求的角度来看，它是市民无力应对房价过高的产物。而这中间巨大的土地价差究竟应该如何切分，问题的答案显然须在重新审视农民地权、政府职权的基础上，才有可能逐步做到公平合理。

前不久，国家土地副总督察甘藏春就目前普遍关注的小产权房问题作出了回应。他表示，对于农村集体建设用地的流转问题，现在正在不断地总结经验，在适当的时机再提交国家立法机构，应通过立法来解决。有了较为完善的法律法规，才能为解决各类小产权房问题提供各种法律依据。一切历史遗留问题才会迎刃而解，我们的城市化也才能顺利前行。