文章以相机授权体制与财税分权体制的悖论为框架，剖析了蔓延于我国央地关系中的典型的潜规则形态：中央和地方均存在采取非规范的方式与对方互动的偏好。文章认为相机授权体制存在授权透明度和规范度不高的弊端，侵蚀了财税分权后的地方利益，加之我国当前普遍存在的预算软约束的积弊，是央地关系中潜规则现象泛滥的体制原因。而各级各类的“驻京办”则是其中的重要载体。要矫治这种“病态”的央地关系，根本一条是实行制度化授权体制，保障中央对国家核心权力的“透明化集中”和地方对国家非核心权力的“固定式分享”。


　　关键词：相机授权；财税分权；潜规则；驻京办


　　近年来，各级各类的“驻京办”引发的违规及腐败问题为政、社、学各界所关注。尤其是随着分税制、转移支付制和区域规划、产业规划的实施，驻京办不仅数量在暴增，而且职能特殊、能量也不小。“驻京办”热有两个鲜明的特征：一是增长速度正好契合了中央与地方权力配置关系的历史演变；二是与国家宏观经济调控周期紧密相关，中央实施规划和调控的力度越强，地方设立驻京办的动力就越足。这说明驻京办还只是问题的表象，其背后的实质是中央对地方的相机授权体制令央地政府间的权力配置不够透明、不够规范，缺乏刚性。由此，地方政府选择何种方式参与、影响和执行中央的决策就有较大的弹性，而中央政府及其部门采取何种方式放权、干预和监督地方政府行为也有诸多选项。质言之，央地关系中的潜规则运作空间及其恶果不容小觑。


　　一、问题的提出：央地关系中的潜规则形态


　　所谓潜规则就是“不好明说，而又双方认可的行为准则，是彼此心照不宣的期待。”有学者曾从历史政治的“陋规”中概括出“潜规则”含义：


　　“真正支配历史官僚集团行为的东西，在更大程度上是非常现实的利害计算。这种利害计算的结果和趋利避害抉择的反复出现和长期稳定性，构成了一套潜在的规矩，形成了许多本集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的潜规则。这是一些未必成文却很有约束力的规矩。”虽然，政府行为中的潜规则情形复杂，但这一概括精辟地道出了潜规则的基本特征：形式上的隐形约定和本质上的非规范强制。


　　央地关系中的潜规则就是指央地政府的某些部门或个人在公务活动中通过长期的利害计算和趋利避害抉择形成的关于公权力运用和公共利益处置方式的非正式约定。这些约定并没有明确的法制规范认可，其运行方式也具有较大的随意性，但拘束力却非同小可。这些部门和个人之所以偏好于按照非正式约定来行事，既是在央地现行的权力配置体制下，各方不断试错和反复博弈的经验积累，又是各方“共赢”的权宜之策，他们可以从中得到利益、效率和便利，又不需要承担正式约定给自己增加的成本以及法律和道义责任。央地互动过程中的潜规则现象多发生在事权、财权和用人权的配置问题上。从中央层面讲，主要表现为国家政策的部门化，即“行政部门利用法定职权和掌握的国家立法资源，在起草国家法律、行政法规时过于强调本部门的权力而弱化相应的责任；制定部门规章、编制行业规划、实施宏观政策时，偏离了整体的国家政策方针和公共利益，力图通过国家法律、法规、规章来巩固和扩大本部门的各种职权以及本部门、相关企业和个人的既得利益”；从地方层面讲，主要表现为迫于非理性的地方竞争而曲意向中央示好，即在行政集权和财税分权背景下，各地方为争取财税资源、发展空间、优惠政策和晋升机会而采取体制外的方式取悦或应对中央有权部门。这类潜规则形式多样，下面分别从中央调控地方的潜规则和地方应对中央的潜规则两方面略述一二。


　　（一）中央有关部门调控地方的潜规则


　　1、“扩权卸能”。中央政府部门利用自身主持或参与国家政策安排的便利，不断在改革中扩充财税支配权和行政审批权，同时又把大量的职能和事能卸载给地方，令地方不堪重负。例如，分税制改革后，中央财政收入占全国财政收入的比重度从原来不到三七开的水平大幅提高到五五开强，而央地财政支出比重则由三七开下降到二八开。在此背景下，中央各职能部门一方面尽可能在中央政府的权力和资源总盘子中扩大本部门的份额、做大本部门预算，以积累其调控地方政府的权威基础和资源总量；另一方面又采取“共建”、“配套”、“放权（事权）”等方式转移许多外溢性、区域性的公共服务职能，“其结果是地方政府特别是基层政府的财政压力增大”，“地方政府不得不寻求财政收入的增长点”，其中就包括求助中央的资助。


　　2、“鞭打快牛”。分税制虽然在抽成问题上缓解了中央实施“鞭打快牛”策略的冲动，但由于我国区域发展的不平衡性，中央“抽肥补瘦”的财政平衡手段从未退出。一方面，中央总是不满足地期待经济基础好、资源禀赋好的地区有更好的经济增长业绩，并对其贡献的预期提出特殊要求。另一方面，在资源分配上，中央又一直都根据各地方的经济发达程度区别对待，对欠发达地区，中央会既给政策，也给资助，而对发达地区通常是只给政策、经费自筹。总体上，地方受到中央资助和优惠的程度是与其经济发达程度成反比的。


　　3、“晋升锦标赛”。中央除了用财税资源分配手段调控地方，还格外注重用人事安排的手段，使各级地方官员加入持久的“政治晋升锦标赛”，以强化地方执行中央政策。中央对什么样的干部可以在这场竞赛中胜出握有裁决权，其中的标准与地方经济的发展、财税贡献度关系密切。一般情况下，有发达地区工作经历的干部获得晋升的机会更多，以致地方干部心中都有同样的心理印记：“有经济业绩不一定就行，但没有经济业绩则万万不行”。当然，中央对这样的承诺从来就没有正式过，但这一隐形承诺却对符合晋升年龄的地方干部构成了一种刚性约束和激励。


　　（二）地方应对中央的潜规则


　　1、“常常跑部”。对地方政府来说，“跑部”是练基本功，不过这里有两种不同的情况：发达地区主要是“跑部求章（公章）”、而欠发达地区则是“跑部钱进”。目前我国仍有1/3左右的省区是“输血财政”，争取中央财力性转移支付和专项转移支付是欠发达地区实现财政收支平衡和履行公共服务职能的重要支柱。而分配这些财力资源的部、委、办、局有三四十家，地方政府必须经常跑、分头跑。因此，中西部地区设立驻京办的动力强劲，以至于省政府各委办厅局都设，而且这类驻京办的职能也特别专注于中央项目投资和财政补贴。发达地区“跑部”主要是为项目审批、规划核准和政策许可，他们很清楚“哭穷也没有用”，因此，这些地区设立驻京办的动力不是那么足，驻京办的职能更侧重于摸清中央的发展思路、搜集经济信息和联结乡谊。


　　2、“打擦边球”。为应对中央下放事能之策，地方政府练就了高超的“打擦边球”技术，通常都会对各项事能进行筛选过滤，挑其中有利和便利的部分宣传、执行，而对其中不利或不易执行的部分则观风使舵或浅尝辄止。这包括三种情况：其一，对中央提倡、地方需要又有利于改善自身形象的事项，采取“好大喜功”之策。基于中央发动的“晋升竞赛”的隐形承诺，地方政府在上工程、搞项目时，已形成要搞就尽可能做大的决策思维和做轰动效应之事的冲动。乡镇争县、市第一，县、市争省区第一，再往上目标定位就更高了。形成“数字出官、官出数字”的潜规则。其二，对中央委托、地方有困难的事项，地方政府的担当底线是不发生群体性不满，让上面很难揪到辫子，形成了所谓“三不管”的潜规则，即“群众不上访，不管”、“媒体不曝光，不管”、“上级不批示，不管”。其三，对中央协调、多地参与的区域性公共事务，地方政府一般采取“不挑头、不落尾”的策略，形成地方抱团与中央博弈的潜规则，致使多数外溢性事务治理，如环保、打假、维权等等陷于“公地悲剧”。


　　3、“预算软约束”。“预算软约束”可以说是地方应对中央“扩权卸能”、“鞭打快牛”和“晋升承诺”的总策略。因为，中央这三条调控地方的办法，条条都会挤压地方的财力空间。地方多采取倒逼的办法——“做大开支、隐藏收入、上交债务”。在组织财政收入方面，地方会尽可能寻求不受中央监管的预算外收入的增长，在税收增长好的年份，采取缓征办法，以免收入基数过大给下年任务的完成带来困难。而在财政支出方面，则尽可能做大项目、做大政绩，这样既可以提高年度支出基数，又可以给主政官员在“晋升锦标赛”中加分，因而，几乎没有哪个地方政府不举债的。尽管中央三令五申，严禁地方政府用财政担保借债，但地方政府很少用心去控制债务，因为政府只有一家，他们不相信中央会见死不救，听令他们破产。


　　二、相机授权侵蚀财税分权：央地关系中滋生潜规则的体制归因


　　所谓相机授权是指中央政府根据不同的时机、环境有差别地决定对地方授权的内容、程度和方式的央地权力配置体制。作为一个超大规模、区域发展不平衡的单一制国家，我国采取相机授权机制，既有利于发挥中央宏观调控功能，也有利于发挥地方资源禀赋的优势。但是，相机授权体制存在权力配置的不公平性、不规范性和承诺的不确定性等明显漏洞，与分税制构建的相对刚性的央地权力、利益配置机制形成冲突。特别是中央有关部门未必有充分的信息和动力去把握地方禀赋的差异，这样相机授权就容易造成授权失误或效率流失，引发地方不公平竞争，迫使地方采取潜规则方式应对中央的调控。


　　（一）相机授权的不公平性激发地方采取潜规则方式示好中央的动力。根据单一制国家结构形式的制度安排，中央可以对地方进行有差别的授权，比如，中央选择不同的时机和地点试行经济特区、开放城市、综合试验区、保税区、开发区政策和各种区域发展规划。这种不公平的授权方式在计划经济时代对地方的触动不大。因为，行政的责权利由中央总揽，地方虽无大权，但也无需担当刚性的责任、无独立的利益主体地位，地方争取更多自主权的动力不足。这就是为什么改革开放后的前十年，基本上是中央动员地方改革，而地方处于等待、观望的格局，即便到了二十世纪九十年代初，中央决定开发开放浦东之时，上海人没有表现出格外的欣喜，其他地方也没有争抢的架势。但是随着我国向市场经济体制转型的深入，特别是实施分税制改革后，地方政府的利益主体地位得到迅速强化，地方有了独立的财税支配权，各地对中央相机授权机会的争抢动力迅即就激发出来了。1994年以后，中央作出的每一次相机授权决定：中西部开发、东北振兴、滨海试验区、成渝城乡综合改革试验区以及各种具体的城市规划，无不是在地方激烈竞争的氛围中敲定的。因为，每一次相机授权机会的开闸，就意味着获得者将兼得优惠政策、自主发展的空间和更多的财税资源。而这种机会并非各地均沾，地方不得不铆足劲向中央示好。如果中央授权的法规、程序和标准不够明确，地方采取潜规则方式最大限度地获取中央及其部门的支持的动力就会大大增强。


　　（二）相机授权的不透明性为地方采取潜规则方式示好中央提供了可能。我国相机授权的不透明特征在内容和程序两大方面都很明显。在内容上，从中央到县乡各级政府的职能基本同构，以致于连中央官员也感叹，“除了外交、国防之外，几乎所有的事务我们分不清哪些是中央职能，哪些是地方职能”。这意味着，各级政府在承担职能和责任上都有选择“搭便车”的可能。但实际上问责权掌握在中央政府手中，当地方政府通过利益博弈选择机会主义做法，放弃某些公共管理职能和职责时，就需要与中央的相关部门搞好关系，否则，就有可能被问责。此时，职责授受不清就是最好的托词。在程序上，我国没有专门的法律来规范央地关系，除了《宪法》的粗线条安排之外，只有《中央政府组织法》和《地方政府组织法》涉及央地职责权的划分，但这两部法律恰恰都是对央地政府职能同构的认可，因为，其中列举的政府事权除了体现出“属地原则”外，基本雷同。而对于中央及其部门采取何种方式、标准、原则和程序对地方进行授权、审批项目和提供财政补助，均没有法律层级的规范予以明确。比如，中央自实施分税制以来对地方转移支付的财政投入逐年增加，现在已接近两万亿元的规模，而对这块巨额资金的分配问题，却只有一个行政色彩非常浓厚的《过渡期财政转移支付办法》来管理，缺乏足够刚性的法律约束。那么，给谁不给谁可能就在一闪念之间。在巨大的自由裁量空间里，一笔巨资、一个大项目，给谁都是给，给谁都可以罗列一筐的理由；给与不给之间，往往就是“功夫在诗外”。


　　再则，我国政府信息公开的法制建设起步晚，至今还没有颁行《信息公开法》，现行的《政府信息公开条例》对政府信息公开义务的强制性有限。一直以来中央有关部门所公布的项目审批信息和1994年后转移支付的信息，仅限于名称、数量、地点等最基本的内容，至于批准的理由、有多少竞批单位、各自的优势如何？这些能令竞争参与方信服的信息无从知晓。难怪，分税制后，地方政府会如此积极地加入到“驻京办”热中来。正因为相机授权内容的模糊性，地方没有驻京机构，害怕他们争取授权的优势不为中央有关部门所了解；正因为相机授权程序的不透明和不规范性，地方不设驻京机构，害怕其他地方到中央有关部门使了什么手段，其结果只好大家都设立驻京办，大家都运用点“潜规则”。


　　（三）相机授权侵蚀着分税制给地方带来的自主性，迫使地方采取潜规则方式应对中央的调控。分税制的实施提高的不仅仅是中央财力占全国财力的比重，它作为我国首个具有刚性授权色彩的体制，其承诺可信稳定，激励功能强大。所以，分税制改革后，央地的绝对财政收入都连年以两倍于GDP 的增速增长。这意味着地方会有加速发展的欲望和条件。但是，中央有权部门的相机授权规则远不如分税制那样清晰和规范，形成了央地间行政集权与财税分权的矛盾格局，客观上会令地方实现自身利益最大化的计划搁浅。由于一些中央部门将国家政策安排权、资源配给权、规划及项目的审批权部门化，即便地方有自主建设和提供公共服务的条件和能力，也不一定能按照正式规范得到行政许可，这样，地方就会想方设法（包括采取潜规则方式）去改变相机授权的不确定性。而分税制后，地方的可支配财力、特别是预算外收入大为增强，他们完全有条件去“经常跑部”。


　　加之，现阶段我国公共预算制度还未成型，社会及民众难以有效监督地方政府和官员如何动用财政资源，地方政府和官员就可以不为高额的“跑部”成本担责。


　　三、体制失信、腐化与道德风险：央地关系中潜规则蔓延的危害


　　我国央地关系中的潜规则现象既由体制滋生，又由某些央地官员的利益驱动滋生。如果听令此类规制蔓延，将会使正式体制的失信和更多的官员陷入腐化和道德危机。


　　（一）正式体制的可信度降低、损害政府形象。其一，行政潜规则泛滥会衍生另类制度环境，破坏正式制度的生长链。正常的行政秩序来源于人们接受正式行政制度的安排。制度环境好比是生成制度的土壤，制度环境不好就不能充分保证合乎大众理性的制度的创制和运行。正式制度是在公开、公正、民主和科学的程序环境中创制出来的，它保证了正式制度的合法性、有效性和科学性。而潜规则是非公开交易的隐形约定，它生成并运行于中国传统的由血缘、乡缘、学缘、业缘等非正式组织构成的人情网络和狭隘的部门利益、地方利益链中，代表的是局部理性的意志，脱离了大众理性的监控。如果既有的行政潜规则得不到遏制，就等于认可了潜规则的合法性，由此，一个个地方和部门的小圈子、小团体都有可能成为创制规范的“土壤”，行政潜规则也将不断衍生和复制出来。其二，行政潜规则泛滥将直接侵蚀正式规范的权威，形成多规则治理格局。潜规则的存在是对显规则体系的一种反制，因为潜规则往往是对显规则的曲解、过滤和变通，使得好的政策或者政策中的核心精神难以落实，产生政策执行中的“梗阻”、“走样”现象。特别是，当潜规则现象形成一定的气候后，显规则的发布往往难以立即引起社会的关注，也不会在民众中产生乐观的预期，因为他们要等潜规则的反应。在这里，显规则与潜规则的关系俨然是“坐皇帝”与“站皇帝”的关系，显规则到底能执行到什么程度要看潜规则反应的强度。久而久之，坚守显规则的环境就会被破坏，勇于抗拒潜规则的公职人员也容易受到不公正的对待，造成行政官员无法充分地照章办事，社会及民众也难以指望正式制度的安排会给他们带来稳定的发展预期的局面。其三，行政潜规则的泛滥会催生“亚行政”现象，损毁政府形象。著名社会学家贝克在谈到“亚政治”时曾表达过这样的意思，认为“亚政治”是政治系统失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把风险丢给政府，而政府需要为超出其控制的东西负责的现象。


　　套用贝克的思想来解读潜规则的危害是十分贴切的。行政潜规则不是本来意义上的行政规范，却时刻约束着政府的行为，它像一股不断刺激和逼迫公职人员偏离政治本来的宗旨而为少部分人谋利的力量。由于潜规则是隐蔽的、寄生的，它从来不用为所引发的不良行政后果负责，社会及民众无法找潜规则发泄怨恨，最后，这些帐都赖在显规则身上，由整个政府来“背黑锅”。从这个意义上讲，行政潜规则是对正式规范、合法政府和正常行政秩序的绑架。


　　（二）官员陷于行政道德风险。一方面，行政潜规则泛滥会直接冲击公正、公平、公开和公益等基本的行政道德准则，限制其作用范围。潜规则的基本特征是隐形、非正式和不确定性，它保护的是小圈子的利益，它提供的所谓便捷的行政效率是通过不公平的机会和手段获得的，其作用过程是隐密的，完全脱离了大众监督的视野。如果行政潜规则肆意在央地互动关系中弥漫，中央有权部门就不可能真正秉持公正、公平、公开和公益的原则来审批项目、配置资源，地方各级政府也不可能实心向中央反馈信息、执行中央政策，原本以公心事公务之德可能成例外，而机会主义取向则可能变常态。另一方面，行政潜规则泛滥会强制性或诱致性地将央地的一些部门和官员拖入“逆向选择”的道德拷问深渊。央地互动的一些潜规则之举在一定意义就是遵循潜规则支配的受益性诱致和拒绝潜规则约束的高昂代价强制的结果。好比A 、B 两地同时竞争中央部门的某个行政许可，假设结果是唯一的，如A 获批，B 将出局，反之，A 出局；再假设过程和标准是模糊的，则A 、B 都不可能仅仅遵守显规则的约束，而不采取潜规则的方式。因为，A 没有确切的信息、也不敢冒出局的风险相信B 和中央主管部门的互动是无瑕疵的，反过来，B 也一样。除非信息绝对对称和监督无死角，而事实上这样的条件是不存在的。因此，只要存在潜规则选项，参与竞争的各方都会不同程度地尝试潜规则。在地方官员面对中央组织的“晋升锦标赛”时，其采取的行为模式也是如此。按潜规则行事的模式大多是多次经验试错的结果。起初，它往往只是很小的利益关联圈子内认可的一种处置公权力和公益的方式，但随着这个小圈子掌握的行政资源越来越多，并对圈子外的机构和个人产生强大的吸附力，圈外成员也会尝试接受潜规则进入圈子分享资源。比如，那些热衷去“跑官、买官”的公职人员不少都是已经尝试或害怕正常晋升失败而遵循潜规则行事的，并非一开始就采取这样的方式。地方政府在政策执行中的“打擦边球”现象、在治理明显外溢性的公共事务时的“搭便车”做法、在寻求中央扶持时的“报忧不报喜”或“报喜不报忧”取向以及为抵制“鞭打快牛”而“隐瞒收入”和为增加留成基数而“恶意支出”等行为，概莫如此。mv 也就是说，存在零和竞争和潜规则运作空间的条件下，竞争各方作出逆向选择或被逼“为娼”的风险并非虚构。