与十多年前不同，今天的城管部门已经替代税务部门，成为政府与人民群众之间矛盾的焦点。深圳特区报曾经以三个整版加头版半版的篇幅，揭露下梅林一片待建土地上，存在着一个藏污纳垢的露天“市场”，里面有临时搭建、废品收购、燃油中转、建材交易、轮胎销售、啤酒堆放、生猪分宰、客车停放、洗车修车、旧车交易等各种各样的无照生意。报道后，市长作出批示，要求迅速采取措施，坚决依法严处。从“净畅宁工程”、“梳理行动”、“清无行动”， 城市管理可以说是下药不断。但时至今日，每一次的清理证明运动式的管理未能建立长效机制。本文认为长效机制的前提是正确的城市健康观，长效机制本身就是扶正祛邪，而治疗城市之病端在政府职能的转变。

用中医的观点判断城市健康

从整体协调判断城市健康

    按照中医理论，健康是身体各组织器官正常而协调地运转，维持人体内在的动态平衡，人体主观感觉无任何不适或痛苦。而按照西医的观点，健康是指各种化验指标的正常。指标正常了感觉不适也没有病，指标不正常，感觉好也是病人。　

    也正是从这种西医的角度出发，许多地方在城市管理中都会预设一些“检验指标”，例如把是否存在沿街摆摊作为一项城市管理的指标。有城市提出要建“无摊城市”，也有城市虽然未提这么极端的口号，但是却为沿街摆摊设置种种限制。 

警惕 “国际化大城市高标准综合症”

    “国际化大城市”千差万别，但现在这个名词已经成为高标准的代名词。为了建设“国际化大城市”，取消自行车道、取缔中小巴车、取缔三轮车、“禁摩”，仿佛这样一来就国际化了。

    其实，“无照生意”不是卖毒品、卖军火，多是市民需要的城市服务。为什么这些市民需要的城市服务提供者不去办照？办照的标准有多高，成本有多高？无照经营后被处罚的成本有多高？事实上，我们常常看到的是，守法的门槛无限高，违法的门槛无限低。这样一来，经营者就会选择违法生存，而执法者则想抓谁就能够“依法”抓谁。被抓到的去托门子寻租，没被抓到的给市民提供着靠不住的服务。这种披着法治外衣的人治，是不是无照经营的病因？

    比如深圳是一个“全息”的中国城市。特区内许多城中村从业态上看就象一个中西部的县城。而特区外则有的城中村更象中西部的村落。长期以来在特区内外的规划建设也是遵循不同的标准。多样化、多层面的社会生活是深圳的特点也是深圳的魅力所在。

    从下表可以看出，深圳农村集体所建设的工商建筑和农民家庭所建设的私房，占地总面积已在200平方公里（2005城中村改造工作年报），其中居住的人口按估算应当超过600万人。（按我院周林同志调查，城中村人均居住面积16平米。全市城中村私房面积为1亿平米，因此估算城中村居住人口为600万，而上百平方公里中工商企业就业居住的人口未计）。按市公安局口径，居住人口在500万。比起国际上一些大城市（全球人类住区报告，1996），深圳的城中村本身就是一个规模和人口上的超大城市。

    这样巨大的一个客观现实提醒我们，深圳需要因地制宜，在不同的区域采取不同的标准，而不是一刀切地按照一个虚无飘渺的“国际化大城市”标准规划建设。

    即使是那些堪称“国际化大城市”的地方，也都有其低成本生活区和低成本城市服务。国际化大都市并不意味着一切都是“高标准”。但是我们的城市现在患上了“高标准综合症”。政府办公楼要建成超豪华的城市地标、公立医院要建成贵族医院的水准，公立学校要一次投资几个亿，上课是电化教室、跑步是塑胶跑道，这种高标准是城市公共服务所必需的么？又是城市公共财政所能承受的么？站在这样的“高起点”上，对那些与不少于600万人民群众生活密切相关的城市服务业，设立的门槛也都是高标准。稍差一点的就是“六小”，什么小餐馆小诊所等等，因其“小”就要被查处封杀。对于一个初级阶段社会主义国家来说，有点太过奢侈而脱离实际呢？脱离实际是要付成本的，但这成本最终都转嫁给了纳税人。

庸医令城市致病，纳税人为药费买单，这是不是城市管理的症结？

以良医的方法诊断城市问题

治城市之病需要“临症察机”

    《皇汉医学》中有段评价医术的话：“医有上工，有下工。对病欲愈，执方欲加者，谓之下工。临症察机，使药要和者，谓之上工。夫察机要和者，似迂而反捷是不是。此贤者之所得，愚者之所失也。”（见刘力红：《思考中医》）

    这段话的意思是说，庸医治医，对症便下药，其结果或是治标不治本，或是伤了患者的元气；而良医治病，对症并不忙于下药，而是临症察机。找出导致病症的原因之后，再下药。这样做看似慢了些，实际可以治本。上工治病的“似迂而反捷”，就是我们说的长效机制。

    假如对下梅林“市场”这一类的城市之病做一番“临症察机”，我们会看到，土地的使用权人在守法用地上存在问题、提供城市服务的经营者没有合法的执照、一个聚集了大量无照经营生易的地方，到了积重难返时才得到突击整治等等。这背后的发病机理是什么呢？显然与我们各种行政执法机关的运行机制有关系。病症表现在下梅林，发病的机理却在政府执法机关的行政流程之中。

“庞统遗风”的病因所在

    都说城市“三分建七分管”，但是我们现在管理城市往往用的是打仗的方式。为什么在“梳理行动”中已经被重点整治过的地方，无照经营乱摆乱卖又死灰复燃？看起来这个地方不到聚集了“废品收购、燃油中转、建材交易、轮胎销售、啤酒堆放、生猪分宰、客车停放、洗车修车、旧车交易”如此之多的行当、如此之大的规模，不到惊动了某位主要市政府领导，便无法得到查处？我们的工商、城管、技监、税务、卫生等有关的执法部门对于这块场地的情况是严重失察，还是查处不力？这种将平日的工作积累下来，在一次次的运动和突击中再“从重从快”惩处的做法，颇有些“庞统遗风”。我们的政府对于这些执法队伍似乎也是养兵千日用兵一时，加上媒体每每会以什么什么战役“打响第一枪”、执法队伍“分兵几路”、市领导们“坐镇指挥”这样一些充满硝烟味的军事用语，把本应波澜不惊的城市管理变成了轰轰烈烈的“战役”，把平日看不见的不作为，累积成了一时看得见的政绩。

    在《三国演义》中，庞统积压三个多月的案件，在张飞来督察的时候半天判完，是为了显示自己的才能。而我们今天的行政机关为什么在责任风暴的风头上出现如此普遍的不作为？这和考核指挥棒有没有关系？假如考核指标中有一项是罚没款，那么为了多罚没岂不是要先放水养鱼么？这和部门预算编制依据有没有关系？如果按工作量做预算，那么会不会人为地积压起一个巨大的工作量呢？这和利益机制有没有关系？假如罚没款按比例提留在执法机关，是不是在引导执法者与行政当事人不断地玩猫捉老鼠的游戏呢？

用社会学方法为城市把脉

    研究城市，昨天的主导学科是建筑学，今天的主导学科是经济学，明天应当是社会学。城市病中真正深层次的问题，往往是与特定人群的生存状态联系在一起的。对于我们正在努力奔向的“国际化大都市”，也都无可避免地会出现城市病甚至是严重的社会骚乱。把脉城市，不能仅凭建筑学和经济学，需要引入对于人们群体行为、社会心理的调查了解，从而将社会各阶层的权益置于相互了解、相互博弈、相互妥协的机制上，社会的和谐才是城市健康的重要标志。

    1992年4月29日，由于洛杉矶法院作出了一项带有明显种族歧视的判决，宣布毒打黑人青年罗德尼·金的4名白人警察无罪释放。激起了黑人社区的强烈情绪，长期积压的种族紧张局势犹如火山般喷发，成千上万白人、黑人和拉美裔人在市区中南部地区疯狂打、砸、抢。连续5天骚乱期间，有54人死亡，2383人受伤，13212人被捕，1100多家店铺被烧，财产损失10亿多美元。这是美国历史上最严重的城市骚乱。

    法国大城市的郊区多为非洲移民聚居地。上世纪六七十年代在法国经济高速发展时期进入的非洲国家（主要为北非国家）的劳工，许多人后来入了法国籍，住进政府在郊区修建的廉租房，并在那里生儿育女。一般说，移民的经济地位低下，其子女受教育程度较低，在就业市场上处于劣势。法国的失业率多年徘徊在8％—10％之间，而郊区移民的失业率达到25％。最近几年，法国在解决“郊区危机”问题上一直存在路线之争。是采用以人为本的社会关怀政策，还是采用美国某些城市领导人获得成功的“零宽容”政策？在建筑学和经济学中这些问题都处在盲区，这都是需要社会学回答的问题。

以人为本  扶正祛邪

    如果将政府比做医生，那么他所做的就是调动城市肌体中健康因素，扶正祛邪。中国改革开放的过程也是政府全方位变革的过程，其总体趋向就是从“以管为本”走向“以人为本”。

自食其力者为城市正气

    就以沿街摆卖的“走鬼”而论，从管的角度看，这些人是无照经营、无证经营、妨碍市容，属于当清理之列。从他们的角度来看，自强不息，不偷不抢，自食其力，自谋职业，难道不是我们的社会应当鼓励的么？

    真正把中国水饺做成一个大产业的，是一个当年流落香港的青岛姑娘，她的名字叫臧健和，人称“臧姑娘”。一个流落到香港衣食无着却必须养育两个孩子的弱女子，拒绝了香港社会福利署的帮助。推着小车，走上湾仔码头，卖起水饺。直到与美国食品巨头——通用磨坊结成合作伙伴，在上海、广州建立了生产基地，如今湾仔码头水饺占据了华南市场冷冻食品半壁江山，在北京也达到了20%-25%的市场份额；系列冷冻食品出口到韩国、日本、新加坡和澳洲。（中国台湾网2004年8月27日)

    城市的街道在某一时段里辟为步行街、餐饮街、小商品街既是街道的多功能复用，也是方便市民、吸引游客之举。香港的庙街就是一个典型。2003年11月10日信息时报，报道了来自四川的35岁左右的詹姓夫妇，来广州一年多，一直在做“韩式铁板烧”快餐生意。他们在棠下的快餐档口被拆迁，一时间找不到合适的档口做生意，找到一家士多店讲好价，就在他的店门口摆卖，并花了几百块钱，自己动手做了一辆小铁板车，加上一个煤气罐，夫妇俩就正式开始了自己的新生意。“如果我在棠下租的那个快餐店不是拆掉的话，一天能赚二三百元，这样下来一年肯定能赚上好几万。”

执法者应该了解执法对象

    城市管理是以人为本还是以物为本？那就要看我们的执法者是否了解他们的管理对象，是面对一群活生生的人，还是一条物质的街道。我曾经与深圳市城管执法机关的一些同志面对面的交流。他们对自己的工作环境也很苦恼，说是每天“就是那几条街，就是那几个人，就是那几件事”。我问他们，“假如李志强了解崔英杰，北京中关村那场悲剧还会发生吗？”他们大多认为不会。但是，当我请他们介绍他们的执法对象，都是些什么人，从哪里来，住在什么地方，在深圳他们每天能挣多少钱，生活中需要花费多少钱，花在哪里，他们之间的社会网络是如何形成的等等，他们并不能清楚地告诉我。

    今天，我们的城管执法队员是在一种“建设国际化大都市”之类不着边际的管理目标之下，在摄象镜头的监视之下执法的。他们不了解自己的管理对象，没有人要求他们了解自己的管理对象。相反，刚性的指标“（例如建设“无摊城市”）、高科技的监控手段、政治运动式的管理方式（例如各种各样的“集中整治行动”），使得城管执法机关管不胜管、防不胜防，常常以简单粗暴的“一脚定乾坤”来履行他们的城管职责，已经成为政府与人民群众之间矛盾激化的导火索。
相反，深圳华侨城，不论社会治安还是环境卫生都是有口皆碑，华侨城的管理强调现场管理，强调管理者与被管理者面对面的沟通，强调“善意的管理”。在华侨城既看不到占道经营的乱摆卖，当然也看不到各种各样的野蛮执法。

明晰“临街权”，有助自组织

    细心观察一下城市街头，就会发现，商店、餐馆的门前，临街的面积，是其经商营利重要的资源，商家会自觉地维护其临街权，不到他家吃饭都不能在门前停车，遑论乱摆卖。临街权是社会自组织的动力，是政府应扶之正气。相反，乱摆卖的行为往往是在人行天桥、围墙脚下这样一些“三不管”的地方，也就是“临街权”不清晰的地方。那么，下梅林露天市场、以及其他那些容易集聚乱摆卖的地方，土地使用权是谁的？是什么原因使其“临街权”不清晰呢？是谁在让度着谁的权益呢？

    总之，城市管理长效机制的建立，需要对城市健康做出新定义，需要社会学方法的广泛引入，需要行政机构的职能转变，需要执法者面对活生生的人，需要调动和激发民间自组织的力量。