广东力争三年让农民老有所养 探索珠三角模式

2009年07月23日 来源 南方网－南方日报

自1992年开始,广东在深圳、东莞、珠海、中山、广州等地率先探索农村社保,被称为“珠三角模式”

-今年伊始,我省在梅州平远县试点新农保并进展顺利,开全国贫困山区推行新型农村社保的先例

-全省目前有2500万16岁以上农民,仅200多万参保,广东2015年将基本实现所有农民老有所养

本月初,平远县大柘镇岭下村75岁的张国平领到了平生第一笔130元的养老金,激动地说:“以前以为养老金都是城里人的事,没想到自己也能享受!”

过去,高龄的张国平一直要下田耕种,用他的话来说,没有生活来源,手停了口就要停。据悉,在广东新型养老保险试点的平远,与他一批领取养老金的还有一百多位老人。短短两个月,这个贫困山区已有3.2万多人参保,完成试点任务的53.3%。

而与此同时,今年6月24日,国务院常务会议决定,今年将在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。会议明确新型农村社会养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。专家们一致认为,从养儿防老到制度养老,让农民从土地养老变为社会保障制度养老,是一个历史性的变化。传统的那种“养儿防老,靠土地保障”已经靠不住了,农村养老保险开始迈向国家的制度保障。

而在广东,对农民养老保险的探索一直进行,并已摸到“深水区”。日前,省社保基金管理局局长林白桦透露:广东新型农民养老保险开始启动,力争三年全覆盖。

破局

珠三角率先试水艰难推行

上世纪末,随着老龄化浪潮汹涌而来,农村养老问题变得日益突出和紧迫。而随着十七届三中全会和中央农村工作会议的召开,土地流转也再次成为社会热点,可以预见失去土地的农民数量还将猛增。为此,我省从1992年开始,在深圳、珠海、东莞等富裕地区探索性地建立了农村社会养老保险制度,这种制度又称为“珠三角模式”。但目前全省参保的人还不多,仅是应参保人数的9%。数字显示,目前广东16周岁以上的农村居民(包括渔民)有2500万人,只有约213.5万普通农民与被征地农民参加了农村养老保险,正领取养老金的老人,仅有59.3万人。

“总体而言,农村社会养老保障工作在珠三角地区与广东两翼山区之间呈现极不均衡的状态。深圳、东莞已经全覆盖,中山、珠海也已覆盖了80%,广州覆盖30%。但整体上看,95%以上集中在珠三角。”省劳动保障厅农保处处长阙广长说。据介绍,“珠三角模式”包括:个人账户+财政补贴+集体筹资。据悉,这种养老模式在深圳、东莞实施顺利,但在中山、珠海、广州实施时却遇到阻力,主要原因是一些村集体资金统筹时遇到困难。

中山市劳动和社会保障局办公室副主任盛远中告诉记者,试行之初就遇到了困难。虽然中山是发达地区,但一些村经济也相对落后。有部分村民和村集体直接说:“我们没钱,不参加!”

因此,中山对一些经济实在困难的村集体,创造性地推行土地反承包政策,即由村委会和村民小组签订长期合同,按合理的价格,将各个村小组的土地集中到村委会,搞好基础设施建设,提高土地的租金价位,从而获得较高经济效益,既可以用于农民参保,又可以提高村集体经济实力。

去年,该市政府还安排2000万专项资金,通过转移支付的形式,拨付给四个欠发达的镇区,扶持农民参保。在政府、集体的出资得到保障的情况下,农民的参保热情也调动起来了。截至今年5月,中山市参加基本养老保险的农民近52万人,约占应参保人数的80%。

去年年底广州市决定市、区两级财政拿出36亿元的资金,同中山一样用土地反包助集体筹资,解决了部分地区集体资金不足问题。现在广州农转居居民,是按照失地农民的标准参加养老保险,养老金每月最多是400元。

广州市劳动保障部门有关负责人说,在珠三角如果没有集体经济补贴,仅依靠财政是不行的。从化、增城等地区因为村集体经济能力差些,或者意识不够,并未推行,因此广州也只是部分地解决了被征地农民养老问题。而在佛山、江门、惠州等地也曾确定财政、村集体和个人三结合的出资方式,却没有想象中顺利。由于发展水平千差万别,一些村或没有经济能力,或意识不够,不愿承担属下居民的养老开支。
深化
“平远模式”突围山区农保难题

2009年新年伊始,一场农村养老保险领域的深度试水在岭南山区启动———梅州平远县被我省确定为10个农村社会养老保险试点县之一,从今年4月1日起在全县实施农村社会养老保险试点制度。短短两个月,已有3.2万多人参保,完成试点任务的53.3%。梅县随后也开展了试点,也有2万多人参保。而我省在贫困山区实行这一制度,在全国还未有先例。

专家认为,过去我国实施农村养老保险的地区几乎是富裕地区,新型农村养老保险“平远山区模式”以“小财政”之力率先破解农民欠发达地区养老难题。

记者在采访中了解到,“平远模式”月缴纳养老保险费标准按2008年梅州市农村居民月人均纯收入,以一定比例设定,缴费标准分为25元、30元、35元、40元、50元、75元六档。参保人选择其中一档缴费。参保人缴费累计达15年以上、年满60周岁时可按月领取养老金,养老金等于个人账户养老金+基础养老金。其中个人账户养老金等于个人账户储存额除以计发月数。而基础养老金则由省转移支付和市、县补贴部分组成(省转移支付的基础养老金待省出台具体办法后实施)。按标准,60周岁后养老保险金待遇每月最高可达118.11元,最低为53.36元(不含省基础养老金)。

为何过去在珠三角推行养老保险还一波三折,而在平远山区试点却深受欢迎?阙广长说,“平远模式”制度设计比较科学,农民交养老金4至7年可“收回本钱”。他调查时发现,农民即使没有钱,借钱也要把保险交了,因为交25元,他可以拿回130多元。

在采访中,平远县大柘镇岭下村45岁的姚运财给记者算了一笔账:不管自己选六档中哪一档标准参保,都能在60周岁后的4至7年内拿回“本钱”。就拿第三档来说,缴费6300元,60周岁后领养老金,省基础养老金同样以60元计算,加上每月养老金66.31元,即是每月可领近130元,4年就可领回6300元。平时菜都是自己种,买肉、油、盐及日常用品完130元全够了,“何况自己的日子还长着呢,以后就是政府养了”。
“随着计划生育的实施和进城务工青年的增多,多子多福的养老模式已经行不通了。”平远县委书记肖文浩说,“让农民从土地养老变为社会保障制度养老,其间的变化是根本性的,对农村的生活方式、消费方式都有深刻的影响。”

由于试点情况良好,在平远开始试点半个月后,梅县也全面启动实施“新农保”。截至6月中旬,全县已有2.1万人参加。

记者发现,这两个县的情况因经济水平不同呈现不同特点,在平远,70%的参保人选择了第一档(月缴25元),梅县参保人则多选择最高一档(月缴75元)。随着试点工作的深入开展,两县将有30多万农民从中受益。

钱!钱!

农村社保全面铺开的“紧箍咒”

虽然我省山区平远、梅县新型农村养老保险改革试点取得了可喜进展,但在多数欠发达地区试点遇资金瓶颈。阙广长认为主要是因为政府投入不足,待遇偏低,对农民吸引力不足,试点地区成功的经验也难大面积推广,“改革的本质,或许就在于能否找到一个分配合理、责任明晰的投保制度”。

2009年1月14日,广东省劳动和社会保障厅制订的《广东省农村社会养老保险试点工作指导意见(征求意见稿)》,正式向社会公开征询意见。3月,农保试点在全省推开。

据了解,本次试点活动初步在广东选择10个市、县区作为省级试点,在未全面开展农保工作的地级以上市选择1至2个县区作为市级试点,探索建立农村社会养老保险制度,力争今年试点地区农民参保率达到20%,并于2010年总结试点经验,制定全省统一的农保制度并实施。计划到2012年,该制度将覆盖全省所有县区,全省农民参保率达到50%左右；到2015年,将基本实现农村居民人人享有养老保障。

阙广长说,这个任务异常的艰巨,欠发达地区不解决资金瓶颈是难以实施的。但目前试点地区仅有平远和梅县情况较好,其他地区处于观望状况。他说贫困地区建立新型养老保险制度更为迫切。

据悉,虽然新政对政府投入部分只有方向性要求,并未标出具体数目,但一场以庞大财政投入为基础的养老制度改革从文字变成现实时,就会在许多欠发达地区受到抵抗。湛江等地社保部门的不少官员就曾表示,动辄上亿元的资金当地根本拿不出来,有再好的榜样也难以效仿。

人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平表示,中央展开新农保试点,这是中央财政对于农村养老的分担的开始,也被看作和取消农业税同样意义的举措———中国亿万农民第一次可以享受国家负责的养老生活。试点中对于地方财政并没有具体要求,事实上仅靠中央财政,难以担起亿万农民的养老,即使加入地方财政,也难称无虞。

中山大学风险管理与保险学系主任申曙光说,按照省里的指导意见的精神,各试点地区劳动保障部门要在当地财政部门编制预算期间提供农村社会养老保险基金预算,经过逐级审批最终列入各级政府年度预算的硬账中。这已比以前进步很多了,但对本身发展就比较滞后的市县来说,所分担的支出部分,仍可能给财政造成沉重负担。这才是长期钳制农村养老保险全面铺开的“紧箍圈”。

突破

加大财政转移堵上农保“窟窿”

确实,该由谁来为农民提供这看似很少、实则总数庞大的养老资金,很难找到一个统一答案。
“平远、梅县属经济欠发达县,他们能做到,对粤东西北地区都有借鉴意义。”阙广长说。

据了解,拥有25万人口的平远县,有农村人口19万,除去外出务工、大学生及16周岁以下人群,符合参保条件的农民有10万人。平远2008年度财政收入为1.27亿元,每年财政支出4.8亿元,是名符其实的吃饭财政。而梅州去年农民人均纯收入419元,按1%的财政补贴标准,意味着每人每月平远要补给4.2元,每年县财政需补贴400万元左右,加上给部队退役人员的参保补贴100多万元,每年这项投入达到500多万元,相当于平远县去年财税增收部分的30%。

而作为梅州市试点的梅县,虽经济列全市第一,但因为人口基数大,一年须补贴1300万元。据介绍,目前梅州全市符合参保条件的农民有322万人,按60%的参保覆盖率计算,全市财政每年需补贴资金1.9亿元,市县各负责一半,如全员参加则需要资金3亿多元。

可以说,无论对梅州市还是对每个县来说,财政压力都很大。对此,梅州市市长李嘉承诺“要钱给钱,要人给人”。肖文浩认为,政府花1000万元建一栋楼,只是多了一栋楼而已,但拿出1000万元解决农民的后顾之忧,意义长远。“这既体现出经济发展成果惠及农民,又对其他保障制度有所推动,促使其他的保障做得更好。”

但在试点地区也遇到了一个要求破解的难题:参保群众年龄偏大,困难群体较多。据了解,在梅县参加“新农保”的1万多名农民中,70岁以上的占了6000多人,60到70岁间的占4000多人,60岁以下的才300多人。平远60岁以下的,目前占12%～15%。而35岁以下人群,大多外出务工,等以后回来参保年纪又大了,靠后来缴费人群养前面的不现实。

试点地区很多劳动保障工作者提出,试点工作任务重,工作量大,涉及面广,10多年的工作量集中在近期内完成,人力、物力、财力等各个方面都有待加强。如果不加大省财政扶持的力度,以后很难持续下去,建议尽快出台农村社会养老保障转移机制。

-专家观点

仿照新农合 国家地方财政“兜底”

科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,新型农村社会养老保险工作意义之大难以想象,因为中国社会老龄化的不良后果,基本上会落在农村。城市里老龄化的一个后果是劳动力短缺,不过城市不愁这一点———劳动力短缺,农村的青壮年劳动力自然会来填补；而将来老龄化到了一定程度以后,农村的老年人怎么办?这个问题现在就要开始考虑去解决。估计大概10到15年之间,农村的养老问题就会凸显出来。
人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平说,国家决定由中央财政和地方财政共同出资,这一思路比较可行,因为农民的收入很低,他们的养老保险通常都要靠财政补贴,国外也是这样。要由财政出资,由农民个人交费、集体补贴和财政补贴来共同组成这个资金来源,其中财政补贴占大头。

他认为,在发达国家养老金是一个公共事务,也是国家义务和政府责任,国家提供的养老保障就是克服老年贫困的养老金,在我国老年贫困最大的群众是在农村。在财政给付结构方面,发达国家对中央与地方政府的财政职责很明确。如在美国,联邦政府提供的社会保障主要限于“老遗残”和最低生活保障项目,而更多的社会保险责任由州政府加以承担。

现在为什么有钱试水新农保?何平说,现在我国财政收入有6万多亿元,财政有这个实力了,地方财力也发展很快。另外从当前的金融形势来看,也要调整经济结构,要通过拉动内需来刺激经济增长,这个钱如果用在相对比较贫穷的人身上,更容易直接产生效应。

只有使农村社会养老保险真正具有社会保障应有的“社会性”、“福利性”,才能调动起农民投保的积极性。农民参保没有办法强制,唯一的办法就是采取引导性的政策。就像前几年开展的新型农村合作医疗,政府出资占大头,农民出资占小头,比如说你出了10元钱我就给你出70元钱,政府资金到位了,自然会带动起农民参保的积极性。广覆盖的前景还是乐观的,就像新农合,不到三年就从无到有,现在已经覆盖8亿多人了。