5月19日，2011年综合开发研究院北京年会在亮马河大厦召开。会议就三个主题展开研讨：一是中国城市化进程与城市布局。二是低碳发展与紧凑型城市规划。三是“城市病”与城市治理。

    会议中专家学者各抒己见，通过深入解析中国的城市化及公共政策的现状，从理论与实践相结合的角度，对当前中国经济发展和城市化进程所涉及的人口及城市管理等相关问题加以探讨，为各级政府提供决策参考建议，促使相关公共政策的制订过程更加科学，并希望能够使中国城市化的发展更加和谐，更有效率。

樊纲：公共政策仍将是研究院的主攻领域

综合开发研究院院长

    综合开发研究院的研究和咨询领域主要是公共政策问题，力争在公共政策研究领域能够有所建树，在国内的政策问题以及国际上能够有一定的影响。

    现在中国方方面面都涉及很多公共政策，经济政策、发展战略也是公共政策问题。而公共政策更多涉及的是社会问题，包括公用品的供给问题、公用事业发展问题，比如城市化建设、环境保护、基础设施建设等等。现在越来越多的包括城市化进程中的很多社会问题，如“城市病”、贫富差距、农民市民化等公共问题，所以公共政策是一个大领域，涉及方方面面，同时有一个特点，多数是研究公用品的提供、公共物品或者半公共物品的提供。在经济学理论研究当中，这也属于前沿性问题，比如环境、低碳，都属于前沿性的问题。因为公用品的特点无法定价，无法很清楚地界定收益和成本边界，如金融危机爆发了，包括《华尔街2》的电影里面反复用的“道德风险”这个词，都是公共品的问题，都属于有成本和个人收益成本比较难界定的情况下出现的问题。

    中国的改革发展到今天，我们最初是发展市场，发展市场多少是你卖东西我买东西，涉及的人群、利益集团很多。现在发达国家除了基础设施—硬公用品，软公用品（社会保障、社会福利、教育、卫生）占的比重也越来越大。所以我们有这样一个方向具有长期的意义。

中国的城市化进程与城市布局

主持人

李晓西：城市布局问题多

职务：北京师范大学学术委员会副主任

    城市布局的问题比较多，城市群这个概念提的很早，王建教授在1991、1992年就讲城市群。大城市和卫星城，也是城市布局的问题，还有中心城市的辐射力。关于讨论中国的城镇化和城市化的关系，怎么理解小城市，要不要搞？麦肯锡的概念就是大城市，只有上海这样的大城市最节约资源，如果中国都搞成这么大的行不行？还是大中小并举？还有沿海城市和内地城市，这次日本福岛出事，大家都意识到以后工业布局和城市关系太大了。

辛华：城市的承载力局限可以突破

综合开发研究院城市资源平衡与产业发展研究中心主任

    城市承载力问题，本质是发展方式的问题；承载力局限可以突破。承载力是城市社会经济发展与资源环境之间动态平衡的结果。发展与承载力是互为因果的关系所以对承载力的问题我们要用发展的眼光来看待。发展能够提升承载力：现代生产技术应用及经济的投入可以改变资源环境的约束条件。

    人口是承载力的结果，实际人口总量和人口结构的决定因素是一个城市的社会经济因素决定的，是一个城市的资源禀赋决定的，所以人口的承载力问题并不是通过控制人口来体现，是通过社会经济的转型控制，通过一个城市的经济结构和产业结构转型来控制。还有城市人口结构的多样性也是由一个城市的产业经济规模决定的。

    我们认为，在一个开放的系统中，城市能够从外部获取稀缺资源。随着社会与科技进步，城市可以不断突破承载力的局限。传统发展模式难以为继、转变发展方式迫在眉睫。集约化、规模化为城市化发展的大趋势。二是转变发展方式，突破承载力局限的深圳案例。资源环境刚性约束形成了经济转型的倒逼机制，资源环境和城市发展是一个动态平衡的过程。突破承载力局限，深圳可以建立成一个具有3000万人口承载力的特大城市。

肖金成：未来中国将形成十六大城市群

    国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长城镇化战略是我们上世纪90年代末研究的题目，十七大之后我们所承担了一个课题——中国特色的城镇化道路，经过近一年的研究，提出了中国特色城镇化道路就是大中小城市与小城镇并举的道路，并提出，以农民工为主体，以城市群为主要载体，农民工市民化。这在“十一五”规划纲要中体现出来了，“十二五”规划纲要也提出，城镇化战略是国家战略，尤其是城镇化的意义，“十二五”规划纲要把城镇化和统筹城乡发展联系起来，把城镇化和促进区域协调发展联系起来，把城镇化和建立扩大消费需求的长效机制联系起来，这样，城镇化的意义就到位了。

    目前，世界城市化水平已经超过50%，中国是49.68%，还没有超过世界平均水平，可见我们的城市化水平滞后，所以“十二五”在城市化问题上还有很长的路要走。城市群是未来城市化的载体，“十一五”和“十二五”规划纲要，国家对城市群非常重视。根据我们的测算，中国已经形成了十大城市群：京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、辽东南、中原、长江中游、海峡西岸、川渝、关中十大城市群。未来还要形成新的城市群，以长株潭为中心的湘东城市群，以合肥为中心的江淮城市群，以长春、吉林为中心的吉中城市群，以哈尔滨为中心的黑龙江西南部城市群，以南宁为中心的北部湾城市群，以乌鲁木齐为中心的天山北坡城市群。加上这六个，未来中国将有16个城市群，这样就把城市化的基本人口承载起来了。

王建：高铁将给中国带来巨型城市

中国宏观经济学会秘书长

    这两年高铁在中国发展非常快，中国的城市化必须以大城市为趋向，高铁的投入使用大大拉升了城市的半径，过去如果说一小时都市圈是以一百公里为半径，进入高铁时代，城市的半径拉到300公里，都市圈的半径就拉到了300公里。所以，我们现在需要关注的有可能由于一种新的技术和工具的出现，带来一系列的革命。一种新运输方式的出现，会导致空间结构的变化，而这种空间结构的变化，它的作用方向有可能使城市之间的距离变短了，城市的功能发生了变化，现在两千万人口就是太大的城市了，将来在中国可能会出现所谓的巨型城市，五千万人口的城市。我觉得我们应该关注这样的变化。

    如果说我们能够改造流通体系，流通费用会降低，流通体系会随着供应链的发展，高铁等技术的发展，有新的变化，新的时代会到来。是不是这样的趋势，我们好像看到了这样的前景。

秦虹：同城化推动区域经济发展

住房和城乡建设部政策研究中心副主任

    受国家发改委委托，我们对沈阳经济区八个城市，在推进新型工业化综合配套改革试点示范区的大课题下，做了同城化研究。我们认为，“同城化”是同一区域内若干城市在空间、经济、社会等方面相互融合、互促共赢、协同发展，循序渐进地发展成‘仿佛同一个城市’的过程。

    同城化内涵有几个方面：同城化既是区域经济发展的一种崭新方式，又是一个逐渐消除行政区域间差异的动态过程。除了在经济上，在基础设施、社会、环境等规划方面也同步发展，所以是推动区域经济发展的方式。同城化既是一个静态特征，更是一个动态过程，一个长期形成的过程。推进同城化还是一种区域发展战略，要用这种思维和策略有意识地引导规划，包括政府间的有效合作。推进同城化是区域内各城市形成正和博弈、形成互利互赢的有效方式。

    我们认为同城化有利于区域一体化和城市与区域竞争力的提升，通过同城化战略可以带动区域经济的增长，其六大创新机制：一是创建同城化与新型工业化联动发展的新机制；二是创建经济区各城市共商协作新机制；三是创建股权合作的基础设施共建机制；四是创建公共服务区域共享机制；五是创建打破行政区域限制的城乡统筹发展的促进机制；六是创建经济区内统一的土地交易市场新机制。

    总之，在今后的发展过程中，同城化的战略思维将有利于推动整体区域经济的发展，最大限度地减少行政壁垒和提高城市区域竞争力。

陈秀山：中国的城市化是政府主导

中国人民大学公共管理学院教授

    关于政府主导下的中国城市化与城市布局的特征与问题，我讲两个问题：第一，对中国特色城市化道路的一些基本认识。即在二元结构背景下推进、政府主导的城市化。政府主导的城市化，问题主要有两个方面：一是城市政府出于自身利益的考虑，往往导致土地的城市化远远大于人口城市化速度。二是城镇体系、城市布局依托于行政等级体系，这是中国的一个特色。

    第二，对未来几十年中国城市化发展的趋向，包括城市布局的走向的一些想法。首先，关于中国城市化未来时期的发展动力和速度问题，我个人认为，中国城市化速度会放缓，动力会减弱。基本论据有三条：一是城乡分割的户籍制度；二是二元土地产元结构没有改变，没有建立统一的市场，发达城市周边地区的农民不愿被城市化，甚至千方百计地走向逆城市化。三是当前政府的一些短期经济政策目标，与长期城镇化目标实际是冲突的。其次，关于未来中国城市布局和城市规划的趋向问题。从长期看城市布局可能是集中和分散相结合，一方面要看到随着交通技术的发展和技术的变革，它大大缩短了时间与距离，城市圈边界扩散，城市规模扩大；另一方面还应该看到，信息技术的发展，会改变生产方式、生活方式、服务方式，导致空间结构的结果是呈分散化趋向。
因此，我认为城市绝不是越大越好。

低碳发展与紧凑型城市规划

主持人

牛凤瑞：低碳发展+紧凑型的城市发展=两型社会

中国社科院城市发展与环境研究中心主任

    我认为，低碳发展+紧凑型的城市发展=两型社会。紧凑型的城市化在概念上有四个层次：第一，中国应该有较高的城市化率；第二，大城市的率先发展或者在一定时期内的率先发展，以及大城市占整个城市人口的较高比重；第三，若干个不同规模的、不同等级的都市地区的形成与发展逐步成为中国城市发展的主题形态；第四，单个城市紧凑型的城市布局规划。

    所谓紧凑型的城市空间布局，就是在单位的土地和空间上能够容纳更多的人口和产业，也就是平时说的节约用地。节约用地的同时也加剧了空间资源进一步的稀缺性，同时我们也面临着更大的污染风险，所以这里没有谁是谁非，而只是有一个合理度的把握。低碳城市或低碳发展有不同的分类：低碳产业、低碳建筑、低碳设施、低碳交通、低碳消费、低碳管理。有两位专家提到，现在土地的城市化速度远远高于人口的城市化速度，这是有统计数据作为依据的。

刘宪法：紧凑型城市更有利于集聚人口

综合开发研究院主任研究员

    关于城市规划中的政府与市场，在城市规划当中政府发挥主导作用，从经济学原理来说主要解决城市建设和规划当中的外部性问题。在城市建设当中和规划过程当中大量存在着所谓外部性或者效应问题，这种外部性导致政府必须用看不见的手进行干预，实际上在国外包括西方发达国家普遍采取这种方式，这并不意味着政府在整个规划中是无所不能的，是全能的政府。

    由于城市规划成了政府长官意志的体现，使规划呈现出目前的特点：第一，整个规划城市空间具有等级性的特征；第二，严格功能分区；第三，大尺度。我们现在的城市规划成为地方政府牟利的工具，成了地方政府获得土地收益的一个手段。

    从经济学的观点来看，城市应该是相互合作、是城市交易活动的场所，通过集聚人口提供更大的交易空间，扩大交易范围，深化整个分工。而这种大尺度，这种严格功能分区和这样的一种城市，实际上对促进交易费用的降低、合作范围的扩大是有阻碍的。我们现在提倡紧凑型城市，紧凑型城市应该是更有利于集聚人口，有了人口才有市场。紧凑型城市也有利于丰富我们城市的多样性，增加我们城市的魅力。

胡秀莲：低碳发展的重点和难点在城市

国家发展和改革委员会能源研究所研究员

    关于中国城市低碳发展的问题与建议，我主要从能源和气候变化的角度对城市化进行一种推测。联合国最近有一个报告叫做《2011年全球人类住区报告》，报告表明能源密集型城市通过有效的城市化规划可以带来巨大的资源节约，它就得出一个结论：城市将成为全球气候变化的真正战场。在未来解决气候变化的过程当中，城市也将扮演着很重要的角色。

    从能源消费量的角度来讲，城市居民和农村居民的能源消费差距，一直在缩小，但城镇居民仍然要比农村居民生活能源消费高出很多。从城市发展来看，我们认为中国实现低碳发展的重点和难点在城市。

    中国对城市低碳发展的概念认识需要进一步加强，对城市低碳发展的长期性要有更深刻的认识，保证措施要落到实处。首先应选择适合这个城市自身条件的发展模式来进行低碳发展。二是城市低碳发展建设是一个长期性的工作，很多体制要和它相适应。三是它是一个系统工程。四是要进行科学规划，借鉴国际的经验，加强能力建设，并且让它广泛实施，这样才能做一个好的规划。

王涌彬：能源与环境逼迫我们走紧凑型城市化之路

中国房地产研究会人居环境委员会常务副主任

    无论是中国还是其他国家，在发展的过程当中环境问题已经升格成最突出的问题。在现代化的城市当中，能源和环境的双重压力要求我们不能肆意挥霍使用能源，城市也不可能无限制的扩张，必须在城市发展的过程当中找到正确的道路，这条路应该是紧凑发展的路。

    我有两个观点：第一，中国的城市规划要认真思考汽车对城市发展的深刻影响。我们新的生活方式也肯定会对我们的城市规划产生深刻的影响，对道路和交通产生新的要求，这也是我们面对的问题。当今的汽车对城市的冲击还不仅仅是堵车，而是城市与地方政府必须解决的问题，有一些公共政策就需要根据深入的研究来制定。第二，郊区应该更加紧凑。我们一般认为郊区可以低密度发展，实际情况确实是低密度，各种各样的商业服务都跟不上，核心原因是因为郊区服务跟不上，跟不上的原因是因为没有一定的规模。还有一个最大的问题是公共交通完全跟不上，因为没有人口规模，公共交通要赔本，所以不开通，也让郊区更不方便。

    所以我们主张郊区应该是依托现有的小城镇发展，尤其是在大城市边缘区，建立起非常有活力的、有特色的小城镇。我强烈主张郊区更应该紧凑发展。

“城市病”与城市治理

主持人

葛延风：“城市病”现象及应对

国务院研究发展中心社会发展研究部副部长

    我第一次知道“城市病”是上世纪80年代初的时候，那时候觉得交通拥堵、环境污染还有其他的社会问题都很遥远，没想到经过二三十年，其他发达国家有的“城市病”我们都有，交通的问题、环境的问题、资源承载力的问题，一些城市甚至变得比其他国家更不适宜人居住。但是除了这些以外，还有我们自己独特的毛病，比如城市缺乏有效的规划、特色、文化，我们城市扩张速度过快，规模和发展不匹配，导致老百姓看病难、上学难等等。

    还有一个很重要的问题，相应的公共服务体系跟户籍挂钩，大量的农民工进城以后只是半城市化。过去的城乡二元结构由于在城市化过程当中没有进行有效的社会政策调整，或者政策调整之后，正在演变成城市二元结构，这个问题很突出。当然这些都是我们城市化本身遇到的问题，我们再仔细想一想，还有很多其他的问题，比如拆迁、土地征用带来的矛盾，问题非常突出。

    针对这些情况，最近几年一些地方政府和大、中、小城市，在试图进行调整，包括一些大城市进行人口规模的控制，一些地方在公共服务领域包括在户籍制度方面也进行各种各样的改革等等。

王梅：城市公共服务面临两难困境

综合开发研究院公共政策与政府绩效评估研究中心主任

    现在城市公共服务发展的过程当中面临两难问题：第一、提升城市的吸引力与城市的有限财力：城市之间的竞争有助于公共服务水平的提升，“用脚投票”机制逐步发挥作用。城市需要保持与经济发展水平相适应的公共服务水平，由此产生了各地之间公共服务水平差距，这也是大城市吸引人口聚集的原因。按照中央与地方政府的事权划分，城市的公共服务基本由地方政府提供。按照中央与地方政府的财权划分，城市需以自身的财力资源解决公共服务供给问题。城市流入人口越多，地方政府财政压力越大。现阶段，针对民生领域的社会热点问题，常常是中央政府各部委出台政策要求地方政府解决，但缺乏配套政策支持，流出地政府缺乏约束机制，流入地政府没有积极性去解决这些问题，导致流入地城市的公共服务变得越来越拥挤。

    第二、引入社会资本与有效管理：为了解决公共服务供给问题，地方政府通过引入社会资本进入公共服务生产领域。社会资本进入公共服务生产领域却难以有效管理，因为私立机构的服务定位不清晰，缺乏服务规范，公立服务机构统一纳入政府的规划管理，在服务评估方面有规范要求，但私立机构基本没有纳入上述管理体系。人员管理上，相比公立机构而言，私立机构缺乏相应的政策支持，人员的素质、稳定性难以得到保障。

    面对两难问题，我们提出两类措施建议：第一类，完善中央财政转移支付制度，鼓励地方政府将外来人员纳入公共服务的覆盖范围。第二类，统筹规划、管理公立和私立的公共服务机构。

刘锋：特大城市如何应对城市病

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任

    中国正为世人展现出一幅最大规模、最为复杂、也最为多样的全景式、立体化的、城市化的图景。随着集聚规律推动城市群和大城市的快速发展，未来中国的大城市会越来越多。根据我们的预测，到2020年中国的城市化率大约是56%，到2030年会是64%，中国城市化的峰值大约将是80%左右。

    第一，根据两个多世纪以来世界各国的工业化经验表明，经济和人口的聚集是各国经济发展过程当中的普遍规律。第二，在中国的国情下大城市往往容易得病。一是由于区域的产业结构格局不合理，大中小城市间产业缺乏合理分工，造成大城市的功能和人口过于集中；二是基本公共服务严重不均衡，造成特大城市对人口流动吸引力过强；三是城市规划和空间布局不合理、公共交通发展不足，相关公共政策加剧了这种“拥挤”。第三，要系统设计、加快改革、标本兼治、统筹推进。

    对此，我们认为：1、加快基本公共服务均等化，只有不同地区的居民都能够享有大体相当的生活、福利水平和基本公共服务，才可能在最大程度上避免流动人口往大城市扎堆；2、加快形成合理的产业分工体系，促进产业转型升级与产业转移；3、大力促进以特大城市为中心的城市群的发展，建设网络型城市，形成合理的经济生活圈。明确各新城、副中心城市和周边卫星城镇的功能定位和分工，优化产业布局，引导人口集散，促进公共产品、基础设施的协调衔接，构建和谐城镇体系，防止了人口和功能的过度集聚。4、大力加强公共交通建设，提高城市科学管理水平和能力，积极采用信息技术，促进城市治理的电子化，大大提高城市的承载力，加强法律法规实施的力度等。

张车伟：中国得了城市化“富贵病”

中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长

    首先，我觉得中国现在大城市出现的“城市病”更多类似于发达国家或者是我们看到的国际上比较先进国家的问题。而发展中国家出现的问题，似乎在我们国家并不是特别明显。这得益于我们国家特有的一些制度安排，就是中国在世界上独一无二的户籍制度和土地制度。我们现在所有的经济社会的秩序都跟这两个制度有关系。但今后我们要改变过去的公共服务和管理体系。户籍制度要取消，在这个制度之上要形成一个新的公共服务管理体系，以常住人口登记和管理为依托的体系，只有这样，把农民工纳入到城市才有可能。

    我觉得有几点比较重要：第一，管理服务体系的提供不应以牺牲农民土地的权益为代价，不应再以农民的土地交换作为公共服务置换条件。第二，在城市化过程中，土地收益要让农民充分分享，这意味着土地制度的改革也应该和户籍制度或者公共服务的提供是同步的。今后土地市场的一体化是非常必要的。第三，社会保障性的改革是非常紧迫的，尤其是养老和医疗问题。

    今后国家的社保体系建设不应再以城乡划分，而应以有无工作划分，可以分为两类：有工作的进入一个缴费型的社会保障体系中；没工作的设计成半缴费或者非缴费型的社保体系。这样才有助于最后形成不管是农村还是城市均等化的公共服务和公共产品。

蓝志勇：美国进步时代市政改革对中国城市化的启示

中国人民大学公共管理学院副院长

    从美国进步时代市政改革，可以给中国“城市病”治理启示。对城市特性的认识，我认为首先要用马克思主义的发展观，认为经济基础决定一切，当然也决定城市的形态。二是城市化的过程本质是从荒蛮时代走向现代文明。三是非常注重社会分工。城市化实际上是从社区走向社会，本质上是从群体社会到个人社会，最重要的特点是提高生产力和社会分工。对于城市的特点，总的来说，城市化应该给人带来现代文明的曙光和更高质量的生活，但在整个发展过程中并不完全是这样。

    美国进步时代也有很多“城市病”，当时是伟大时代的出现，大家都觉得工业化过程以后，第二次工业革命以后产业升级，随着自然持续被打破，贫富悬殊增大，发展空间受限，自然资源的巨大浪费，新兴的公司革命和商业文明，巨大的社会物质财富的涌现。当时美国社会提出服务型政府，加大政府财政，公共管理应运而生，人们不相信自然带来的和谐，追求的是科学的方法和人的理性的努力、精细的设计与管理，来弘扬民主，建立法制，追求进步，提高效率。

    中国城市发展核心的问题，过去也有一些思想，比如说城市是不好的，后来认为城市是经济发展的中心，但是趋势一定会越来越大，这是不可逆转的潮流。我们现在面临的挑战是没有从传统的社会的格局中走出来，又面临加速现代化的要求。

会议总结

李罗力：综合开发研究院副理事长

    虽然只是半天时间，但大家发言的面非常广，谈的力度都很深，对我们国家城市化所面临的问题，所需要研究的问题提供了很多重要思路，提供了很多好的意见，受益匪浅。

    从第一节的发言来看，辛华认为，对城市承载力不能静态地看、僵化地看，城市承载力是可变的、是动态的，是可以通过集约化、科学管理、技术提高来提高承载力的。但总体来讲，承载力最终是有限度的，不可能无限扩张。肖金成讲到，城市发展要和区域发展规划协调。他主要提到了现有大城市群和未来大城市群发展的主要途径，但我觉得很重要的一个城市群没有加进去，内蒙古的呼包特是一个发展很快的城市群。王建提到的高铁时代，对中国城市布局的发展会发生革命性的转变，我非常同意这个观点。秦虹博士讲到同城化问题，她把同城化做了很详细的介绍，特别是提到了同城化的创新机制。但要认识到，中国搞同城化，还有很长的路要走，根本的体制要改变。陈秀山讲了两个主要问题，一是判断未来城市趋势是要放缓的，因为现行的户籍制度、土地制度会造成农民的负担，又讲到信息时代分散化成为发展趋势。

    第二节的发言，刘宪法教授讲到紧凑型的城市，主要是由于政府主导的模式产生了很多问题，认为从合理的城市来讲不应该按照现在的功能分区，按长官意识进行阶层的划分。汤敏说到农民工的市民化是推进城市化的主要问题，我理解小城市搞成中等城市，中等城市搞成大城市，形成有特色的城市群。这样农民也不要分散到小城镇里去，相对要集中、要紧凑、要集约化。胡秀莲女士讲到中国低碳发展，中国低碳发展的重点和难点都在城市。现在存在什么问题，应该采取什么措施，对于低碳发展提供了一个思路。王涌彬讲搞紧凑型城市是关键，一个是城市郊区应该紧凑化的问题，从两方面提到紧凑型城市。

    第三节，王梅讲到城市公共服务面临的困境问题。实际上我们现在讲到很多的城市公共服务问题，最后都归结为财政问题，应该把公共教育、医疗全覆盖。但现在地方政府有实权没有财权，他们拿的钱很多要做公共服务，要解决很多问题，让中央财政去用财政返还的办法是不现实的。第二个观点是利用民间资本，这确实是个途径，但民间资本是赚钱的，公共服务是公益性的，这是相矛盾的。所以要划清界线，规定定位，服务特色，素质、管理，这些都要定好。刘锋讲到大城市容易得“城市病”，所以他的结论是要发展以大城市为中心的城市群，不要都集聚在大城市中。张车伟的观点很新颖，中国“城市病”是发达国家的“城市病”，不是南亚、拉美国家的穷困“城市病”，特别是户籍制度和土地制度，这是我们国家两项特殊的制度。由于这两项制度，使我们城市有序发展，我是赞成的。张车伟最后讲，户籍制度、土地制度都面临严峻的挑战，要解决当前农民工进城的问题，需要改革。蓝志勇教授讲到美国进步时代的城市化对中国城市化的启示。

    最后我代表综合开发研究院，感谢所有参会来宾、媒体和会议工作人员。谢谢大家！