作者简介：

    顾云昌，著名房地产专家、学者，中国房地产研究会副会长，住房和城乡建设部住房政策专家委员会副主任，北京大学博士后导师。30余年从事住宅商品化、住房制度改革和房地产市场的研究，曾多次参与国家房改政策的研究和制订，是国家房改方案的主要起草人之一。

    回顾中国房地产业的发展历程，从住房福利制到住房商品化、市场化，中国房地产业从计划经济下的附属品到今天市场经济下的国民经济支柱产业，这一历程并不是一帆风顺的，而是在经历曲折中不断探索中前进的。直到现在，中国房地产业发展仍面临着诸多问题。我从房改政策、保障房与城市化几个方面简单谈谈看法。

房改：发展历程与突破

    计划经济时代，我国一直实行福利分房政策。上世纪80年代中期以后有过多次住房制度改革的试点和尝试，直到1998年房改方案出台，福利分房才宣告终结。在福利分房的时代，住房不是商品，不能用来买卖的，这一观念在人们脑海中根深蒂固。

    房地产市场化、商品化有两个前提，我比喻成两个发动机：一个是住房商品化，一个是土地使用权的商品化。上世纪80年代初，当时的建设部就成立了中国住房问题研究会（中国房地产研究会的前身），来研究这“两化”问题。当时还请了经济学家于光远和社会学家费孝通来当顾问。

    住房商品化，首先将“住房是商品”在理论上形成共识，然后开始研究住房制度改革。在中国，城镇土地是国有的，土地所有权是不能买卖的。如何让其成为商品，进入市场？我们的办法是让土地的使用权商品化。现在市场上买卖、租赁的就是土地使用权，土地出让金其实是土地使用权的出让金。有了这“两化”，房地产市场的形成就有了理论依据和“物质基础”。

    房改不是一蹴而就的，在1998年房改方案之前，也经历过大大小小多次房改尝试，有过烟台的房改方案、小城镇的房改方案、上海的房改方案等。

烟台方案

    1986年前后烟台进行的房改方案试点，是把两个商品化从理论推进到实践的第一步。烟台方案之前，全国公房均为低房租。国家和单位盖了房子以后，以每月每平米1毛钱的房租出租。而当时的维修、管理费大概是2毛3，不仅租金不够养房子，房子越来越破，而且导致国家投资建房越多，包袱越重。低房租被认为是困扰当时中国房地产发展最大的障碍，烟台方案就是以租金改革为主要内容的改革。通过提租补贴（即提高租金、增加补贴），使租金提高到每平方米一元左右，使房租能够初步体现商品的性质。虽然改革的积极性很高，但是烟台方案运转不久，进入了困境——补贴没有来源。

小城镇方案

    这是以旧公房出售为突破口，推行住房私有化。当时大城市80%以上的房子是公房，而小城镇公房比例较低，如按公房提租补贴，会出现不合理，小城镇政府也无力补贴。旧公房出售便在中小城镇成为房改的突破口。一方面老百姓有了房子，另一方面政府不仅不用补贴租金，而且还能通过卖旧公房收回一定的租金，再去盖房子销售。但这条道路能不能也在大城市走的通？我们没有把握。

增量改革方案

    1998年我所在的建设部住宅研究所提出了“增量改革”方案，这是参考匈牙利、东欧国家住房改革设计的一个方案。简单来说是新房新制度，老房老办法。即老房子暂时不进入市场，把新盖的房子推进市场。随着时间推移，商品化的房子比例逐步增长，实现从量变到质变。这个方案曾经受到国家最高决策者的认可，时任国务院秘书长、国务委员陈俊生专门请我到中南海去汇报。后因要加快推进住房的私有化，增量改革方案最终没有得到采用。

    总结之前的房改方案，实际上有两条思路：一条思路是以价格改革为主导的提租补贴，但是遇到补贴资金问题；另一条思路是产权改革，把公房变为私房进行出售，但出现“六四”政治风波后也就搁置下来了。

上海方案

    1993、1994年的时候又出了上海方案，当时的上海市市长朱镕基总结了各方面的经验，将提租补贴、公房出售、公积金几种方案组合在一起形成上海方案开始推行。大概到1994年，当时公积金和提租补贴并举已基本形成共识，国务院召开住房制度改革工作会议，明确提出要在全国出售公房，推行上海等地的改革方案，全面改革住房制度。但是新方案还没有开始实行，有些地方就出现了以低价销售公房的现象。为了防止国有资产流失，再加上对当时方案争论也比较多，又停止了。

    住房制度改革几起几落，几经周折，尚未取得突破性的进展。但是积累了很多试点的经验，在社会上产生了很大的影响，为下一步中国住房制度改革打下了基础、铺了路。

房地产市场化：成就中国经济十年发展的引擎

    1998年房改方案的出台，是中国经济和社会发展史上的一件大事。1998年6月，国务院决定，党政机关停止实行近40年的实物分配福利房的做法，推行住房分配货币化。住房商品化、房地产市场化的时代终于到来，这一改革也给中国经济的发展注入了强大动力。

新的经济增长点和新的消费热点

    1997年秋天提出：住宅建设可以成为新的经济增长点、新的消费热点，不久又组织了一个全国性的房改领导小组，确定以建设部部长俞正声为负责人，由发改委、财政部、银行、建设部、土地部门等若干部门参加，共同制订房改方案。

    房改领导小组大概从1997年 9、10月份开始起草工作，各部委有上百人参加起草小组工作，大约在春节前后形成了一个比较完整的方案。1998年6月全国房改工作会议召开，宣布从1999年起要停止住房实物分配，实行货币化分配。

四轮驱动房改

    房改方案主要有四大内容，我比作为“四轮驱动房改”。第一个轮子是分配制度的改革，从过去的实物分配变成货币化分配；第二个轮子是供应体制的改革，建立起对不同收入家庭采取不同的住房供应政策的体制。明确了向低收入家庭提供廉租房，向中低收入家庭提供经济适用住房，向中等收入以上家庭提供商品房。第三个轮子是建立二手房市场体系。开放二手房市场进行交易。第四个轮子是建立房地产金融体系，即向买房人提供按揭，提出首付20%，又以30年还本付息以鼓励百姓买房。

    分配制度改革真正开始是在2000年。因为考虑到新旧制度的交叉，担心老百姓对新的住房制度不理解、购买力没起来，为了同时达到改革住房制度和拉动经济增长两个目的，1999年就提供了一个过渡期，我把1999年叫做“旧体制的死缓”。这一年允许单位继续买房，但是不能以无偿的方式把买来的房分配给员工，只能以房改成本价来卖给员工。这样既加快了住房投资的周转，又适应了个人进入市场的步伐。到2000年，政策上才规定再不允许单位买房，只能由个人进入市场买房。

大力发展经济适用房

    当时大多数家庭都被认定为是中低收入家庭，买不起商品房，所以，作为保障房的经济适用住房要占到主流、作为供应的主体。当时有的城市和地方，经济适用住房的比例占到了60%。经济适用住房只售不租，目的不仅是为了快速收回资金再盖房子，同时也希望通过带动建筑业、建材业整个行业来拉动经济增长。为了促进销售，经济适用房开始时，在许多城市基本上是放开供应的。

    放开供应还有另一个原因—管理没跟上。香港的居屋（相当于我们的经适房）是由政府负责配售，严格管理，一个一个进行审查。但是我们经济适用房数量很大，政府的管理顾不上，交给了开发商开发和配售。其结果在不少城市房子越盖越大、配售混乱，经济适用房也变了味，以致成为了炒楼的一种对象。针对这种现象，有些地方如江苏、厦门等很快规范下来，也有些地方长久没有得到规范，造成不少后果，以致于至今人们对经济适用房仍有很大争议。

住房商品化和土地使用权商品化

    是推动房地产这架飞机高速翱翔的两部发动机，那么，燃料库则是金融，它源源不断地提供资金给发动机。买地有金融支持，买房有金融支持，飞机快速起飞，拉动中国的经济增长。纵观世界经济，房地产市场出问题都和金融有关，问题就在于金融杠杆率太高。美国的金融问题出在次贷，在低利率、零首付，杠杆率的撬动下，使没有能力的人具备了买房的能力，实际上这个能力是虚假的，形成了泡沫。日本和香港的问题在于，银行的贷款帮助了相当多的人买了多套房，变成了炒房。所以说，要防范金融风险、保障经济安全最关键在于把握好金融杠杆率。美国、日本、香港的房地产泡沫问题都出在金融杠杆率。中国现在房地产市场的问题也是杠杆率过高造成的。前年，在强力的刺激经济的政策驱动下，极其宽松的货币政策，帮助许多人买了房子，用银行的钱炒房，就产生了相当多的泡沫。

    房地产金融方面除了杠杆率过高，还有金融滞后的问题。一方面，金融产品太匮乏，老百姓有钱却缺乏投资渠道，只有存银行。尽管最近银行加了几次息，但仍是负利率。有人这么说：“存银行被打劫，买股票被套牢，买黄金看不清，买古董怕上当”，财富阶层缺少投资渠道，必然选择买房这一途径；买房再加上银行的金融杠杆，泡沫就吹起来了。另一方面，房地产开发商资金紧张，银行收紧资金，严重缺乏房地产的融资渠道。如果能让民间资金通过基金、债券、股票的办法投入到房地产的前端，输入到开发商手里，让老百姓分享房地产开发的收益，既可以让老百姓实现投资价值，开发商又可缓解资金短缺问题，银行也降低了风险。房地产市场的健康发展，不仅要打击投资、炒房，而且要让客观存在着的资金如何找到合适的投资渠道，可以通过合理合法的途径将财富阶层的钱疏导到开发商手里来，用于房地产开发投资。

    一个健康的房地产市场，应该要打通两条出路：一条就是解决中低收入家庭住房问题的出路，即大力发展保障房；第二条是中高收入家庭的钱的出路。开辟这条路，就需要金融创新。其中，通过房地产信托基金和私募基金是一些新的尝试。

    值得欣慰的是，十余年的房改历程的确给房地产市场乃至整个国民经济带来了巨大的拉动力，公积金、银行信贷等制度的建立与完善，很大程度上进一步成就了房地产业的辉煌。我认为中国近十年经济的发展，与两件事关系紧密：一是住房制度改革，推动了几十个行业发展——住宅建设的产业链很长，涉及到建材、化工、钢铁、金融、中介服务业等诸多行业，而且大大增加了社会就业；二是加入WTO，使中国经济融入世界，强大的出口有力拉动了经济增长。

保障房：建设中国特色住房保障体系

    大力发展保障性住房市场，才有可能全面解决老百姓的住房问题，也才能使房地产市场得到均衡发展。新的房地产调控政策是住房制度改革的升华和补充，有利于建立起我国的房地产的双重体系——保障房体系和商品房体系。

历史问题、现状与对策

    1998年的房改方案明确提出要建立包括经济适用房和廉租房的保障房体系。但应当承认，保障体系执行过程当中出现了一定的偏差，由于政策的一些变化、加上体制和社会舆论等原因造成2005—2009年这几年保障房建少了。

    2000—2003年这四年保障房的投资规模大概占到住宅建设总投资规模的14%—15%。但是一方面由于经济适用房管理上出了一些纰漏，社会上对经济适用住房的反对、批评声很多，强烈要求取消；另一方面，经济适用房土地划拨免费出让，对地方财政收入产生影响，因而地方政府的积极性不高。特别是2004年以后，经济适用住房的定位发生了变化，由原来面向中低收入家庭配售变为面向低收入家庭销售。这一变产生了两个问题：第一是数量减少了。因为低收入家庭（低保家庭）数量少，占到全社会5%—10%，经济适用房的投资规模便大大下降了，2007—2009年经济适用房的投资只占到总投资规模的4.4%—4.6%。第二是由面对中低收入家庭（夹心层），变为面向低收入家庭之后，将夹心层排除在保障房之外了。随着商品房价格的迅速上涨，使夹心层无力承受商品房价格，广大中低收入家庭加上一部分中等收入家庭就成为房地产市场中的弃儿和被遗忘的角落。

80后是住房问题的焦点

    我们现在的问题主要是夹心层的问题，“夹心层”当中又以80后为主。80后是我国现在社会中的一支主力军，是网络的主体，在媒体中也很有话语权，但是住房很尴尬。60后买到了房改房，70后买到了经济适用房，90后还没到买房时候，而80后则与保障房失之交臂，只能进入市场。2004—2005年房价比较低的时候，80后还没毕业；2005年以后房价上涨的时候80后步入买房的年龄，但是以他们现时的经济能力，多数人根本买不起房。尤其是在北京、上海这样的大城市，即使月收入五六千元也承受不了两万元一平米的房价。我认为80后夹心层的问题是中国住房问题的要害和核心问题，是当前焦点中的焦点。早在三年前我在《人民日报》发表的文章里就谈到，要高度关注夹心层的住房问题：80后现在是阶段性的低收入，而社会的舆论、“丈母娘需求”，导致他们千方百计要买房。租房虽然很合算，但是会觉得不体面。这一问题在北京、上海这样的特大城市更为突出。

    房地产市场调控正是为了解决这一问题，在控制商品房的价格过快上涨同时扩大保障房的数量。今年要开工建设保障房1000万套。上一个五年，从2006年到2010年建成保障房1500万套，每年平均300万套；而今年和明年保障房是各1000万套，每年保障房的规模是过去每年的3.3倍。现在保障房的覆盖率是7%左右，到十二五结束的时候预计达到20%的覆盖率，即享受保障房的家庭要占总户数的20%。而北京、上海的比例可能高一点，一些中小城市10%、县城5%—10%就可能满足需求，因为毕竟房价与收入比在各个城市大不一样。

房地产市场调控双重目标

    房地产市场双向调控并有双重目标。第一重目标是住有所居。住有所居是人人有房住，不是人人有房产。要解决人人有房住最关键不在商品房价格的降或升的问题，而在于各类保障房数量够不够、布局合不合理的问题，解决中低收入和低收入的住房问题必须依靠保障房。但是现在社会舆论认为解决住房问题的办法就是降价。实际上，商品房房价再降也实现不了人人买得起房的问题，因为对中低和低收入家庭而言，他们只能支付得起保障房价位的房价和房租。

    第二重目标是房地产市场的健康发展。控制商品房价格的主要目的是为了使房地产市场的泡沫不再进一步吹大和破灭，防范金融风险、防止房地产和国民经济的硬着陆。现在很多人认为控制房价的目的是为了让穷人买得起房子，这是认识上的错位。我建议我们的媒体和属于夹心层的年轻人更多关注保障房的发展速度、保障房的合理价位。

    可以说，这次房地产市场调控是一个硬，一个软。硬就是保障房的硬任务，这是有关民生问题的硬任务。软就是软着陆，房地产、中国经济的软着陆。一些国际论坛上，不少人认为中国的经济有硬着陆的可能性，他们担心货币扩张、流动性过剩，经济发展速度放慢，一旦通货膨胀刹不住，地方债务出问题，就有硬着陆的可能。房地产现在是中国经济支柱产业，所以一定要扼住房地产泡沫进一步膨胀的势头。

实现“合理价位”关键在于合理的供应结构

    总理讲要达到“合理关键在于价位”。外界现在对合理价位的普遍理解是房价下跌了就可以回到合理价位，这值得商榷。大家都希望房价是“合理价位”，但是在现实生活中，没有一种房价能让所有人都满意。因为中国社会不同的家庭收入差距很大，相对于不同收入的家庭，有不同的住房需求，不同的支付能力，因而“合理价位”是有很大差别的。商品房价位是适应中等及其以上收入家庭的价位，对于低收入和中低收入家庭来说，限价房、经济适用房的价位（或公租房、廉租房的租金）才是能接受的“合理价位”。商品房价格即使下降了他们依然无法承受，而商品房价格达到他们所能承受的“合理价位”是不可能也是不现实的。因此，实现“合理价位”，关键在架构合理的住房供应结构，有不同的价位的住房供应，才能构成“合理价位”，让不同收入水平的人都能买得起、租得起与其收入相适应的住房，才能达到“合理价位”，比如低收入者买（租）保障房，中等收入者买（租）商品房，高收入者买豪宅。

    合理价位是我们追求的目标。我们正在形成不同价位的房地产市场，包括商品房市场和保障房市场，其中，有高档商品房、中低档商品房、限价房、经济适用住房，还有公租房、廉租房。过去商品房一房独大，保障房占比太小，形不成“合理价位”结构系列，现在把保障房发展放在首位，调整供应结构，以满足低收入和中低收入者的需求，就能形成不同层面的合理价位。

    中国房地产市场经过十几年的发展历程，取得了很大的突破，也经历过不少困难和曲折，这有它的历史必然性。尽管中国房地产市场仍有许多不可确定的因素，但是随着住房保障体系不断完善，我认为平稳发展将成为主流，我也相信，中国房地产业未来仍有很大的发展空间。

城市化进程：房地产市场的驱动力

    中国的房地产市场会崩盘吗？现在应该说不会。一方面国家进行商品房价格控制，抑制泡沫；另一方面房地产市场还远未饱和，随着城市化的推进，房地产市场的需求量还相当可观。

城市迷局：人口膨胀与资源限制

    从市场经济来看，人口和房价也有一定的关系。有意通过抬高房价来限制大城市的人口从道德层面来说恐怕不妥当，但是客观上来说许多国家大城市的房价和生活成本的确比较高，从而也相当程度上控制了城市人口的过度膨胀。大城市与中小城市在公共产品和公共服务方面有很大的差异，生活成本也有明显的差别。以北京为例，它的限购政策要求纳税5年，比其他限购城市的年纳税证明严厉得多。究其原因，除了北京房价涨得过快的原因以外，与北京人口规模过度膨胀有关。北京市2020年的人口规划是1800万人，现在已经超过1900万接近2000万人。在这种现状下，如果不控制人口，水资源等问题就会凸显。北京、上海面临同样的问题，大城市不能无限膨胀。北京现在发展首都经济圈，通过带动河北周边城市的发展来缓解人口和交通等压力。这些周边城市发展起来，居住在河北的但靠近北京的卫星城镇的人员在北京工作就可以享受北京的一些城市服务。河北有“灯下黑”之说，北京灯火通明，但一进入河北马上变得黑乎乎的。上海就不一样，周围昆山、苏州、嘉兴都发展得很好，成为一片城市带。一城独大的发展方式是缺少远见的，现在北京、河北联合起来，发展首都经济圈是很好的，只可惜晚了一点。

    以后户籍要逐步放开，根据城市资源的稀缺性和城市提供基础设施的情况，现在中小城市完全可以放开，省会城市可以适当地放开，直辖市像北京、上海现在提放开恐怕为时过早。一旦放开首先交通拥堵问题就会更严重。我常开玩笑说，现在中国几个大城市，天津是天天堵，重庆是重复的堵，广州是广泛的堵，上海是上了路就堵，但是再堵也堵不过北京首都的首堵。

    从全世界社会经济的发展趋势看，在城市化、工业化的进程中，人口都向大城市、向沿海积聚。全世界百分之六七十的人口都在沿海，都市圈也都在沿海。我们希望西北大开发，但那些地方缺水，无法大开发。从保护生态的角度出发，也应该向有水的地方发展。城市发展、积聚的时候，逐步形成合理的规模、城市带、城市圈，这有一个过程。

城市化进程之困：基础设施与公共产品投入不足

    中国的城市化相对于工业化来说是滞后的。发达国家达到中国现在的工业化水平时，城市化的水平比中国现在要高出10至20个百分点。所以中国的城市化还要继续推进、甚至加快推进，不应该忌讳城市化。如何推进城市化，关键是城市的基础设施、公共产品和服务要跟上。投资应当朝这个方向进行引导。

    有一种观点认为，中国现在主要的问题都出在以投资拉动经济的发展方式。我也同意这个观点。这种方式要转变，特别是中国的投资由政府主导、低效率的投资。制造业、工业的投资多，许多生产线是过剩的。又由于国内需求没有那么多，所以又依赖大量出口。出口依赖型的经济导致外汇大量进入，外汇占款过多，又造成流动性过剩，流动性又是造成通货膨胀的主要原因之一。在投资和收入分配的时候，则倾向于投资者，作为投资者的企业和政府在分配中的比例不断提高，而老百姓的收入在整个国民收入中的比重不断下降，造成了收入分配中的不平等。除了工业项目的投资，还有一部分形象工程的投资，也同样是过剩的。但同时，我们发现，在中国社会发展中，城市化的产品并没有过剩，相反是短缺的。比如，住房难、交通难、医疗难、上学难。难就难在供应的不足上。在城市化需要的产品投入不足而又分配不均导致城市化进程缓慢。我们现在应该做的是，投资往城市化需要的工程和产品的方向引导和倾斜，而不是再大量开拓生产线发展工业产品或是建形象工程。比如开发商建星级宾馆或是商场，这些是市场所需，起到拉动消费的作用，而且风险由企业来承担。有新闻报道地方建比天安门广场还大的城市广场，某县政府建“相当于8.5个美国白宫”大的豪华办公楼，这些形象工程于城市发展是无益的。

推进城市化：规范第三市场的发展

    我们不能把解决住房的眼光只盯着商品房市场。除了商品房，还要有保障房市场，甚至还有第三市场。第三市场和我们推进城市化有密切关系。城中村、农民房、集体宿舍、地下室，甚至“小产权”房，都可纳入第三住房市场范畴。事实上，第三市场容纳了城市化人口中的四分之一以上人口，在城市化过程当中这个市场是客观上存在和需要的。但是现在不被重视，没人管理。现在，“小产权”房是不合法的，农民房、城中村是乱七八糟的，地下室是不宜居的。不重视这个市场，城市化中的住房问题也难以解决。

    房地产市场上的主要矛盾除了80后的大学毕业生，已经凸显出来的另一个矛盾的主体就是80后的农民工。我认为有条件的地方都应该把农民工真正作为城市居民对待，现在有些地方已经开始把农民工叫做新市民，江西赣州已经有新市民公寓。国家第六次人口普查的城市化率的统计数字是49.68%，而城镇户籍人口的比例是三分之一左右，两者之差达15.6个百分点，主要是农民工。这些家庭没有享受到真正的城市生活，他们的人均住房面积只有5-10平方米。地下室要清空，又禁止群租，没有考虑到农民工的承受力，政策虽然是好意，但是脱离了当前中国的实情。我们以前大学生集体宿舍一个房间住8个人、10个人，只要管理规范了，合住并不存在问题。真正把农民工纳入城市的范围，就要解决他们的住房问题。他们暂时买不起商品房，相应的的保障房没有推出，只有这个既不规范又不被承认的第三市场。

    中国房地产市场的潜力，正是来自城市化的进程。我认为中国的房地产市场的发展要防止大起大落，当前要做好软着陆、控制好房价，同时，也应该看到城市化进程给中国房地产发展仍会带来巨大空间。有人担心中国房地产市场会像日本那样很快出现泡沫破灭，我认为，现在中国不可能出现像日本那样的情况。日本的泡沫风险是城市化率达到74%、75%之后出现的，而我们城市化率只有50%左右，今后还有大量的需求。另外我们汇率的变化也是渐进的，不像日元升值以后就收不住了。

    因此我的结论是：商品化市场健康发展，保障房市场大力发展，第三市场规范发展，才能真正解决城市化当中的城市居民住房问题。