改革开放以来，我国城市人口从1.72亿增长到2009年的6.22亿，城市化率也从17.9%上升到2009年的46.6%。城市化已成为支撑中国下一个30年经济高速增长的重要引擎，但快速城市化对城市就业、资源环境与社会稳定提出了巨大挑战。如何走出一条符合中国国情的城市化发展道路，少走弯路，是当前应当着力研究的问题。

　　一、正确处理城乡关系是研究城市化的逻辑起点和基础

　　城市化和工业化是同时伴随的概念，是人类社会和文明从农业社会转向工业社会的进程和阶段，城市化从开始就决定了必须正确处理城乡关系。

　　城市化在我国30年改革开放以来持续快速的经济增长中扮演了重要角色。城市化进程以年平均近1%的速度快速推进。据相关研究，2015年前我国城市化水平将超过50%，未来20年，我国仍将处于城市化快速发展阶段。但回顾历史，我们走的是一条低成本扩张的城市化道路，一方面农村土地转为城市土地，级差地租收益基本上留在城市；另一方面农民在城市化进程中并没有完全享受市民的社会保障，社会负担基本上留在农村。这两方面因素是支撑中国城市化进程比较快的重要推动力。与西方国家相比，我国政府宏观调控能力比较强，能够有序地推进城市化，不会跌入经济发展受社会问题钳制的“中等收入国家陷阱”，出现拉美国家城市化进程中“贫民窟”现象。

　　统筹城乡关系首先要解决农村土地城市化和农民城市化协调一致问题。如果两者过快、过慢或者快慢节奏不一致，整个社会将处在失衡状态，因为对中国广大农民而言，农村土地始终承担着生产资料要素和社会保障双重功能。从历史角度观察，中国几千年的封建史实质就是一部土地关系发展史，经济发展带来的土地演进路径“均权—兼并—集中—再均权”，其中伴随的是朝代更替和社会动荡。因此，历朝历代封建统治者都是通过立法严格限制土地流转，防止土地兼并。从现实角度分析，根据我国近10年的统计数据和人口规模推算，城市化率每提高1个百分点，新增建设占用耕地约490万亩，每年近2000万农民进入城镇。现阶段，中国城市化更多的是土地城市化，产业不断向城市集中，重复建设、超前建设、大量征占农村土地及级差地租收益分配不公等现象没有得到根本遏制，而“农民城市化”速度相对滞后，城镇有效集聚人口和产业功能被弱化，这些问题如果解决不好，或者处理出现偏差，将严重影响城乡统筹发展和城市化进程。

　　逐步实现城乡公共服务均等化是加快农民城市化进程的必由之路。加快农民城市化进程，应注重赋予全社会居民生活方式、生产方式、管理方式和国民意识转变的内涵。农民城市化不能仅以户籍城市化为标志，还需要从根本上解决农民进入城镇非农领域就业、在城镇地区居住的问题，重塑市民身份，加大城市公共产品供给，逐步实现城乡公共服务均等化、均质化。现在一些地方推进城市化的做法是户口换社保，宅基地换住房，承包地换社保等，虽然农民生活方式变化了，但生产方式没有变化，以户籍制度、城乡差别劳动就业和福利保障制度为主要内容的城乡二元结构制度，使得已“离乡”、“离土”、“进城”的农民剩余劳动力，无法真正享受到与“市民”身份匹配的收入消费、医疗卫生、文化教育和社会保障，这种差距还在表现出继续扩大的趋势，对中国城市化进程形成了巨大的压力和挑战。

　　客观尊重农民城市化实现模式和途径的多样性。从近30年实践来看，我国农民城市化的模式及实现途径始终呈现多样化，如自愿性移民和强制性移民。中国历史上的大规模移民大都是强制性移民，改革开放以后的新移民运动则多是自愿性移民，是由农民出于追求某种社会经济利益目的而自愿做出迁移的选择。在城市化推进过程中，如果农民是自愿移民，无论城市的千般艰苦，仍然能够不屈不挠地生活，努力争取与市民同样的成员身份、公民权利平等。如果城市化是由政府主导型的制度安排，特别是将农民整体强制搬迁进城，虽然能够以较低的交易成本实现了城市化功能，但对农民而言，与“城市文明”的碰撞和磨合，从心理到文化有一个长期的适应过程。因此，政府在推进城市化进程中虽然发挥着特殊作用，但需要统筹考虑农民城市化进程的民主和民意问题。

    二、我国城市的发展理念和目标设定

　　当前，许多城市提出“国际化大都市”“世界性城市”等口号，如果发展目标是一味追求GDP的增长，盲目招商引资，带来了环境和治安的代价，并引发诸多的社会矛盾，这座城市的发展并不和谐。我们崇尚的城市价值是“以人为本”的城市发展观，注重发展质量和生活环境。城市发展理念和目标至少应该包括几个方面：

　　一是“活力”。城市不仅是一种政治经济组织形式，更是一个承载着多重复杂功能的综合体。伴随着发展进程，城市对产业、形态和功能要求在发生变化，必须不断更新才能保持活力。美国在二战之后城市高速发展，到50年代末中心城市基本走向衰落，从60年代开始，美国推行“伟大社会”计划，开展“城市更新”运动和环境保护，综合治理工业发展所引起的城市颓败、贫民窟和环境污染等新问题。城市应当永远追求活力，始终保持不断更新的过程，建立城市更新系统，不仅包括产业持续更新，也包括城市从功能到形态等方面的不断更新。

　　二是“安全”。城市安全不仅仅只是社会治安，还应该具备风险控制能力，能够为市民提供应对地震、洪水、瘟疫、恐怖系统等各种各样自然灾害、人为灾害的安全环境。城市要针对可能发生危机事件的领域，建立一套完整应对灾害的防御体系和工作机制，政府要将公共资源更多地投向抗震抢险、社会治安、教育医疗等基础建设和公共服务领域，保障城市安全发展。

　　三是“便捷”。城市最大的功能是为市民提供便捷服务，包括交通、通讯、教育、医疗、文化和人际交往等。需要科学统筹规划，从城市规模、人口规模、发展方向、城市圈功能定位等综合因素考虑，建立便捷快速和紧凑节约的交通体系等，类似“摊大饼”、平摊城市规模的发展方式，不适合中国国情和城市发展目标。

　　四是“个性”。个性是城市历史的积淀，魅力是城市生命的品格。在国际化、城市化背景下，城市建设易走入趋同化的误区，需要重塑发展形态。一座有个性特色的城市，才是有吸引力、生命力和竞争力的城市。要注重保持每座城市形成的不同历史脉络、文化基因和传统个性，体现城市的产业特征、资源环境特性和生活特质等内容，还要培育独特的核心价值和城市精神。

　　五是“低碳”。城市发展要以绿色环保为目标，保护生态环境，减少环境污染，节约资源能源，建立高效、和谐、健康的聚居环境，让城市基础设施建设、土地开发利用以及经济、社会和人口的发展与城市自然资源处于一种符合自然规律的协调平衡和可持续发展状态。

　　任何城市都必须具备城市价值和发展理念，否则城市发展是不完全、不健全的。近年来，美国城市学者开始反思和批判近百年来美国城市发展道路，提出“精明增长”新理念，即城市发展要使每个人受益；实现经济、环境、社会的公平均衡发展；使新旧城区都能得到良好投资机会，最终目标是促进城市持续健康发展。“精明增长”提出了十项原则，目前已在中国部分城市建设中得以引进和实施，其中最重要的是城市减少小汽车依赖性的规划措施。“精明增长”的发展模式使城市生命周期得以延长，实现了向可持续发展转化。

    三、我国城市化发展战略的路径选择

　　近年来，中国城市发展战略自始至终是严格控制大城市，适度发展中等城市，积极发展小城市和小城镇。这种发展战略代表着人类的美好憧憬，是以欧洲城市规划体系为蓝图，符合城市发展规律。

　　我国城市化进程起步较晚，但发展速度很快，在短短的二三十年间，完成了西方市场经济国家需要上百年才可能达到的城镇化水平。虽然政府已看到城市快速膨胀所带来的弊端，制定了宏观控制政策，努力让土地、资源和经济达到平衡关系，但是没有达到预期效果，发展趋势还是大城市越来越大，小城镇发展比较滞后。从国际视野出发，二战以后，所有工业化后发国家都是秉承大城市发展战略，比如韩国首尔、日本东京、菲律宾马尼拉、包括南美一些国家的首都。其深层次原因是，新兴国家后发追赶的意识很强，城市化发展模式的选择都是秉承“效率优先”原则，不惜一切代价要赶上发达国家，因此不得不选择大城市的发展模式来加速它工业化进程。城市化模式一旦确定，路径依赖的问题非常突出，这是发展规律。

　　当前中国的城市化已经到了新的拐点。中央提出，要坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动。经过30多年的改革与发展实践，我们已经创造出有中国特色和各地特点的城市化道路或路径，城市规模呈多样化的现实特点，城市群、城市带成为城市化的主导，长三角、珠三角、环渤海和长株潭等城市带和城市群正在兴起。在这个基础上，研究城市群的大中小城市结构合理布局已到了有利时机。

　　下一步，需要根据我国的实际情况，制定和积极实施中心城市和城市群带动发展战略，形成城市群内大中小城市间的合理分工和密切联系，建构城市组团式布局。在严格控制城镇土地盲目扩张基础上，集约利用国土空间，以一个或数个中心城市为核心、由众多不同规模、不同等级、不同功能的城市共同组成城市带、城市群。城市群内既要强化中心大城市的集聚带动功能，完善交通体系，构建以大城市为中心的日常通勤圈，又要推进中小城市和小城镇发展，充分发挥其对整合周边人口、资源和产业的重要作用。在这方面，既要有国家发展战略的引导，还要有金融、税收和土地等政策和产业配套予以倾斜和保障。（作者为国土资源部党组成员、国家土地副总督察）