我国是一个农业大国，人多地少、水资源短缺，降雨时空分布不均，水旱灾害频繁，这些基本国情决定了我国必须将水利建设作为一项重要任务。上世纪 60-70年代，我国掀起了水利建设的高潮，农业水利建设事业突飞猛进。从解放初期到2007年，我国的农田有效灌溉面积从2.4亿亩发展到2007年的 8.5亿亩，但由于“建设标准不高、配套建设不到位、管护机制不完善，绝大多数农田水利工程已超过规定的使用年限，老化损坏严重，灌溉效益衰减”。 [1]p281从1998年到2007年，中央共安排投资308亿元对3587座重点病险水库进行除险加固，已经取得初步成效。但是，作为水利的“毛细血 管”，小型农田水利建设的投入却效果不佳。虽然2005年中央一号文件提出“狠抓小型农田水利建设，重点建设田间排灌工程、小型灌区、非灌区抗旱水源工 程”，中央财政从2005年开始设立了小型农田水利建设补助专项资金，启动了小型农田水利“民办公助”试点，但从我们在中西部一些灌区调查的情况来看，税 费改革以后，一些粮食产区的田间渠道毁损严重，灌溉季节时沿途的渗漏很大；而之前用于临时转水、囤水的村内堰塘大部分被强势的村民独自占用，未被私人占用 的则严重淤积。
以下，笔者将以2009年1月份在湖北沙洋县拾桥镇的调查为基础，具体分析当前小型水利建设投入效果低下的原因。

一、现象：无法对接的“以奖代补”
目前政府各部门在农田水利上的投资其实是相当可观的。我们所调查的沙洋县已陆续争取上级财政的各项投资3 亿多元，其中1.4亿元用于基础设施建设。在农田水利方面，国土局、财政局、农业局、水利局都有投资，实行多头管理。在拾桥镇，国土部门的项目是“土地整 理”，财政口的项目叫“农业综合开发”，农业局的项目是“商品粮生产基地建设”，而水利局的项目简称为小农水建设（即小型农田水利设施建设），这些项目在 全镇的覆盖面积有5000多亩。
不过，以上提及的这些项目对于乡村水利的常规运作影响并不大，因为绝大多数村庄能够争取到这些“示范工程”的可能 性是非常小的。税改后农村取消“两工”，村两委不再被允许向农民收取共同生产费，公共水利设施的建设与维护依靠全村范围内的“一事一议”来解决，但在村组 干部被大量精简，村集体依靠少量转移支付运转的情况下，村干部们没有财力，没有相应的权限，因而也没有主动性来组织程序繁琐，且有最高限额的“一事一议” 活动。
在乡村两级干部看来，真正管用的还是市县财政每年下拨的“以奖代补”的资金。所谓“以奖代补”，是指对农民自用为主的微型水利工程，政府按照“自 建、自有、自管、自用”的原则，鼓励农民独户或联户兴办，政府以奖励代替直接补贴。这样做的好处是可以将水利建设推向社会，刺激农民在水利设施上的生产投 资。然而，这同时也意味着村委会即使申请到了“以奖代补”的项目资金也难以将渠道建设的工程付诸实施，因为国家的补助并不是全额的，缺口部分需要自己集 资。由于部分经济条件较好的村民可以申请奖补修建微型水利以自保，全村范围内的“一事一议”很难组织起来。村委会无法收齐修建公共水利设施的缺额，因而拿 到了补助也办不成事。
但是，当农民纷纷以个体或联户为单位修建堰塘、机井、垱坝、水窖等微型水利设施以自给自足的时候，却会引发公共水利设施的 “用进废退”：效益退化的小水库、泵站和渠道由于长期闲置而毁损、私分。当气候性干旱到来时，农户私人投资的微型水利由于没有巨型水源的注入而起不到抗旱 的功能，稻谷减产乃至绝收，而这正是“干旱”在局部地区演变成“旱灾”的过程。
国家水利建设投入的低效率不仅在于上述的无法与村组组织对接，只能“奖”给单个农户的问题，还在于国家的投入在变为现实之后遭人为毁损却无力维 护。我们在拾桥镇调查时看到许多村想尽办法争取资金建设的“U型渠”遭到人为破坏，一些人甚至把U型渠的水泥板拆掉，拿来做自己家门口的台阶。拾桥镇王桥 村的村民说：“U型渠在放水的时候是渠，不放水的时候就会挡路。”我们在村里看到的被堵死的渠道就是村民们为了方便拖拉机行驶而填平的。
为什么这 些村民如此过分，能够恣意毁坏国家投资建设的公共渠道而不会顾忌他人的舆论呢？我们在村庄中做了大量类似的调查，得到的回答是，国家拨钱修建的U型渠有许 多在建成后并没有发挥太大作用，因为渠道修得再好，也不能解决上下游的合作问题，上游的偷水行为无法得到有效阻止，村民们宁可用自家的小水泵加塑料管道来 放水也不愿意承受在向大中型水库买水过程中产生的争吵、怄气。
镇政府对农民毁坏农田水利设施特别是毁渠偷水的行为无可奈何，他们没有足够的执法力量和动员能力来处罚那些越轨的村民。我们调查时了解到大量的相关案例,下面这个例子可以很好地说明问题。
2009年夏天，瓦庙村村民杨某想给自家农田蓄水，但又舍不得拿出自家的田地来推堰塘，于是他决定把经过自家水田边的水库干渠挖深、拓宽，把两头堵住，中间留一个水泥管道放水，这样只要水库开闸，在水流过去之后就会有余水囤在自己加深的大水坑里。
所获知此事后，镇派出决定对该村民施以行政拘留10天的处罚，并要求他将渠道恢复原样。然而，这位村民刚刚被关进拘留所，他的妻子就拿着一瓶农药 去了镇政府。她在维稳办对分管的副镇长哭着说：“我们一家老小就靠他干活，你们把他抓去，（他）要是有个三长两短我们也不用活了。你们要是不把他放出来回 家抗旱，我就在这里喝药……”
这件事情的结果是该村民第二天回家干活，并且他回家后很有些得意地对邻居们说镇里不敢拿他怎样。对此，镇水利服务中心张主任无奈地说：
“领导最怕的就是这个，万一处理不好出了问题，肯定是他的责任。现在出了事情领导是要担责的，如果严格执法，会引起一系列的问题来，烦不胜烦。因为这些原因，我们需要强硬时只敢吓唬，不敢真来。”

二、分析：税改后的灌区用水市场化
作为农田水利的最初供给者，国家在全能主义退潮之后慢慢撤出。从人民公社时代的统管、计划一切，到分田到 户之后由水利事业单位负责维护、组织与协调，再到税费改革后的事业单位改制，小型水利工程承包、拍卖，农田用水成为市场中的商品，国家的介入程度逐渐降到 了最低。[2]与此同时，农田水利设施另一端的需求方也在不断地改变自身的基本组织单位。从人民公社时期生产资料归集体所有、服从上级统一安排的生产队； 到分田到户之后由村干部强制收取共同生产费用的村民小组；再到取消农业税后自行安排生产、自由付费买水的原子化的农户，农民们的组织化程度也在不断降低。
税 改以后，社会化的农田用水市场中的供给者不再存在委托-代理问题，但是，这些供给者也不存在互相之间的竞争，因为农田灌溉发生在一个特定的时空内，超出这 个范围的供水，路途遥远且面临沿途的偷水及渗漏因而费用太高，而且因为破费周折会误了农时，也就是说，具体到每一个局部的耕作区域，当地的水利设施承包人 都是垄断的，在干旱季节的取水过程中，他们同样会用各种方法克扣流量。而且，承包人的动机在于谋求利润，如果风调雨顺则卖水的费用还不够向政府缴纳的承包 费，于是他们购买大量的鱼苗将水库变成鱼池，结果到了干旱来临农户要水的时候，他们“有水也不放”：因为水放得太多，鱼苗就会缺氧而死。
当农田用 水市场的供给处于垄断状态时，作为需求者的农户由于极度分散而缺乏谈判能力。更为重要的问题还不在此，而是水利设施与分散的农户无法实现对接。具体地说， 就是水库和大型泵站不愿意为少数几个交钱的农户放水，如果在某个特定的时段内沿途买水的农户没有集聚到一定的规模从而能够吸收放出的水，那对承包人而言就 意味着资源的浪费——本来可以收到的钱就会白白地流掉，承包者就会亏本。由于这个原因，在雨水调匀的年份，各村“花钱也买不到水”，因为上游买水的人少 了，下游即使有人买水也达不到数量上的要求。而在大旱之年，村民们可以买到水，却会因为上游及沿渠村民的搭便车行为而使水价腾高，水量严重不足，并且经常 因为来水时间无法保证而耽误农时。
虽然农田用水已在市场化的改革中商品化为私人购买的财产，但除非是将管道安装到每家每户的各处农田，或者将其制 成桶装水，否则要完全排他地使用非常困难。由于水流要从公共的渠道甚至是他人的农田中流过，在渠道淤塞、毁损，无人修理的情况下，花钱买来的水漫灌到他人 农田或是被别人留用再也正常不过。为了避免放水过程中产生的损失，或者说为了尽可能地达到完全排他的效果，农民想出了各种办法。一些人将自家的部分低洼农 田改为堰塘，或是花钱打机井；部分人将原本属村集体所有的堰塘投入一定成本后强占为自家堰塘，然后将自家堰塘或机井中的水用多部水泵外加数百米的塑料水管 转移到各块水田中，尽管这些做法在生产上的投资达到了十分惊人的地步。
税费改革中取消两工、不得征收村提留及共同生产费等政策规定的初衷是为了防止农民负担的加重，而完成村集体公益事业的替代办法是全村范围内的“一 事一议”[3]。然而，当村干部自主决定共同生产费的征收与公益劳动的出工失去正当性之后，村庄中由于青壮年劳力普遍地外出打工，具有道义权威的精英流失 较多，在人口上千的村庄里为共同生产召开村民代表会议变得非常困难。更为重要的是，在水费的征收失去强制性之后，各农户由于田块细碎、分散，地理位置、地 势高低、离水源远近各不相同，因而利益难以平衡。村民要达成自发的合作极为艰难，需要具备苛刻的前提条件，如合作规模、自然因素、历史因素、技术因素等 等。 [4]
在难以自行达成大规模合作的情况下[5]，虽然农田灌溉用水的成本极高，农民但也不得不硬着头皮承受下来。不过，问题是，在大旱之年，自家 的堰塘却会由于面积有限蓄水能力弱小而无法抵御旱灾，还得从水库高价买水；而打井解决问题的农户会发现，他们从水井中抽取的地下水越来越少，两三年之后就 不得不重新再打一口更深的井，因为邻居家的深井抽水时自家的浅井就没水可用了。

三、讨论：农田水利的治理之道
农田水利是一种难以克服外部性的“公共池塘资源（common-pool resources）”[6]p52-53，它的有序运行，在于通过跨村组，乃至跨乡镇的大范围组织协调，来合理安排整个水系的空间区域内农户的放水时间和流量，如果听凭理性的个人无序地使用，就会发生“公有地的悲剧”。
税 改之后，国家从乡村基层退出，乡村水利体制经历了市场化取向的改革。然而，随着打工经济的日渐深入，具有组织能力的村庄精英不断流失，人们对村庄生活的预 期普遍缩短，此时村干部的数量大量精简，村民小组长又被取消，农民自身无法完成供水区域内的大规模合作。在缺乏统一安排，自身又难以合作的情况下，各种支 渠、斗渠、农渠、毛渠长期缺乏管理和维护，农户为了提高各自取水时的排他性，减少争吵和沿途的渗漏损失，纷纷购买小水泵、水管、电线以实现从水库到农田的 精确对接。距离水库较远而又难以实现合作的农户不得不毁弃部分农田修建当家堰，以便承接雨水，更多的农户采取了在水田旁边打机井的做法，这被当地干部称之 为“新井田制”。
在这种格局之下，虽然国家每年投入了大量资金用于小型水源、渠道等工程的新建、续建和更新改造，但是，由于乡村水利的组织基础与 社会基础的逐渐弱化，这些资金无法找到一个有效的承接载体，最后的结果是，农民私人投资的小型堰塘和机井获得大量补助，而公共的小型农田水利设施依然破旧 如故。即使个别村组克服困难改造了部分老化的渠道，但这些公共的设施不久又遭毁损。可以说，正如“利维坦”式的集中控制存在大量问题一样，以市场化为旨归 的的水利体制改革也在走向危机。
     如果加强农田水利设施建设投入的有效性，提高粮食产区的抗灾能力？我们的政策建议是，通过推进农业用水体制的改革 来加强小型农田水利建设力度。具体而言，要停止“以水养水”、“以库养库”，将水库、泵站等水利设施承包、出租的做法，同时给小（一）型水库、中型泵站配 备工作人员；依托基层党组织强化农田用水过程中的统筹与协调，恢复村民小组长的设置，以村民组为单位夯实村社组织的自主治理能力；在此基础上，增加对集体 水利设施的财政投入和日常维护，并对农田灌溉用水给予适当的财政补贴，这或许是未来若干年内的可行之策。