干部能上不能下、能进不能出，始终是干部人事制度改革的难点问题。干部人事制度《改革规划纲要》把健全调整不适宜担任现职干部制度确定为11个重点突破项目之一。如何破解这一难题，需要从理论和实践的结合上作出有实质推动意义的探索。

　　一、剖析制约因素、找准“病根”，是健全调整不适宜担任现职干部制度的前提和基础

　　从多年的实践看，各地在解决干部“下”和“出”的问题上虽然取得一定成效，但尚未取得实质性突破，主要表现为“三多三少”，即调整明显失职失误的多，调整庸、懒、散等工作表现的少；机构改革、换届等机会性调整相对多，规范化、制度化调整相对少；保留级别待遇的多，降职降级的少。究其原因，既有思想观念层面的因素，也有制度和政策层面的制约，突出表现在三个方面：（一）思想观念障碍形成较大梗阻。认识不到位、“官本位”思想严重，是制约干部“下”和“出”的一个深层次原因。从管理主体看，主要是有关领导同志顾虑较多、决心难下，有的认为一个干部走上领导岗位不容易，虽然有些“毛病”，但没到违法乱纪的程度，存在迁就心理，不忍调整；有的存在畏难情绪，怕伤感情，怕得罪人，怕丢选票，不愿调整；有的求稳怕乱，担心被调整下来的干部缠访闹事，影响大局稳定，不敢调整。正因为如此，一些领导同志对调整不适宜担任现职干部抱着多一事不如少一事的态度，谁也不愿意捅这个“马蜂窝”。从被调整对象看，相当数量的领导干部受长期以来传统的“官本位”思想熏染，“官贵民贱、升荣下辱”思想较重，除非迫不得已，不愿放弃官位；在当下，领导职务与公共权力和社会资源紧密相连，而且干部“下”后意味着在待遇上与原来有一定落差，加之一些干部受经历、专业等方面的限制，一旦离开领导岗位，生计堪忧，因而对“下”和“出”有着强烈的抵触思想。从社会公众看，相当数量的群众长期以来面对干部“能上不能下”的现状，一些人即使偶尔发几句牢骚，但认为这些干部调整与否与他们关系不大，故对此并无急切期待。以上表现，是制约干部“下”和“出”的重要思想障碍。（二）制度机制缺失构成严重制约。制度建设更带有长期性、根本性、全局性和稳定性。与观念相比，制度机制能够起到更重要的约束和保障作用。目前，调整不适宜担任现职干部还没有形成一套单独的制度规定，而是散见于其他文件或政策规定中，能者上、平者让、庸者下的择优汰劣机制没有真正建立起来。有些地方虽然制定了相关的制度规定，但普遍存在着标准难明确、不适宜干部难认定等问题，导致实际操作中缺乏依据、难以把握，从而形成了事实上存在的不犯大错下不来、年龄不到下不来、当事人不主动下不来的局面。（三）配套措施不完善产生一定束缚。缺乏完善的配套措施支持，是妨碍干部“下”和“出”的一个不可忽视的重要原因。现在由于科学的岗位职责规范和考评机制尚不完善，很难认定一个干部不适宜担任现职，特别是对庸、懒、散的干部或“硬伤”不明显的干部，也难以给出令人信服的准确认定；调整下来的干部难安置，对“下”和“出”的干部多数只能采取交流安排、改任非领导职务等有限渠道予以安排；后续管理跟不上，被调整干部的考核评价、教育培训、跟踪管理、重新起用等配套制度缺失，导致干部下来后很难再有被提拔使用的机会。

　　针对这些制约因素，有效破解干部能上不能下问题，要从提高思想认识入手，加强宏观指导，加大实践探索力度，以期取得突破性进展。

　　第一，要在思想认识上努力克服“两方面阻力”。一方面要强化教育引导，破除 “上荣下辱”、“下必有过”等落后观念，树立起“领导职务是为社会服务的公职岗位，而不是终身任职的就业岗位”的观念，努力克服来自干部自身层面的阻力。另一方面，要强化舆论宣传，营造“不以上下定优劣”的氛围，形成干部的升降去留是常态、干部正常退出是人才资源重新配置的共识，努力克服来自社会层面的阻力。

　　第二，要在工作推进上注重发挥“三个作用”。要发挥党委的主导作用，面对这项十分敏感、十分“叫硬”的工作，只有各级党委重视和支持，消除思想顾虑，克服畏难情绪，敢于较真碰硬，敢于动真的来实的，破解这一难题才有根本保证；要发挥制度的保障作用，制度最具权威性和说服力，调整不适宜担任现职干部，必须抓紧建立健全相关制度规范，完善配套政策措施，靠制度规范和推动干部“下”和“出”；要发挥经验的引领作用，多年的改革实践为调整不适宜担任现职干部积累了一些好经验，要善于总结借鉴和巩固提升，在继承中创新，在实践中检验，为扎实有效地推进调整工作奠定坚实基础。

　　第三，要在工作指导上处理好“四个关系”。要处理好积极探索与稳妥推进的关系，既要大胆创新、勇于实践，又要稳妥操作、稳步推进，保证调整不适宜担任现职干部工作有序可控；要处理好鼓励探索与加强指导的关系，既坚持自下而上的探索，又注重自上而下的推动，做到上下结合、联动互促；要处理好源头选拔与任后调整的关系，既要畅通“出口”，又要严把“入口”，科学调配，做到人岗相适，从源头上防止干部不适宜担任现职问题的发生；要处理好干部下与上的关系，对于被调整下去的干部，决不能“一棍子打死”，要给其改过自新、完善提高、重新启用的机会。
　　二、科学确定内涵及认定标准，是健全调整不适宜担任现职干部制度的关键所在

　　调整不适宜担任现职干部，最根本的是要回答和解决好“什么是不适宜”、“依据什么进行调整”、“怎么进行调整”、“调整后怎样安排”等问题，这是健全调整不适宜担任现职干部制度的难点和重点，也是核心和关键。

　　第一，要着眼于解决“什么是不适宜”的问题，明确不适宜担任现职干部的内涵。我们党关于不适宜担任现职干部的提法和认识，一直处于动态的发展演变过程之中。从战争年代把能否打赢战争、开辟根据地作为衡量标准，到改革开放之初主要看推动经济社会发展的能力，再到《党政领导干部考核工作暂行规定》等规章制度细化了领导干部不称职、不胜任标准，反映了我们党对干部调整工作在认识上、理念上、提法上的不断深化和发展。根据我们党所处的历史方位和全面建设小康社会的现实需要，“不适宜担任现职干部”的基本内涵应明确为：德才素质和现实表现不能胜任现任职务，以及造成不良影响或严重后果的干部。这样定位，涵盖了“不胜任”、“不称职”，更具有包容性、客观性和历史延续性，容易为各级干部所接受。根据这一内涵，“不适宜担任现职干部”主要包含以下三种类型：一是不称职、不胜任的干部，主要指在德、能、勤、绩、廉等方面存在比较突出的问题，德才素质和现实表现达不到所任职务的基本要求，或存在庸、懒、散问题，工作打不开局面，业绩较差，相形见绌，或自我要求不严，精神状态不佳，社会形象不好，干部群众意见较大的干部。二是人岗不相适的干部，主要指专业知识、能力特长与所从事的工作不对口，不能适应岗位职责要求的干部。三是因特殊原因造成重大负面影响，不宜继续担任现任职务的干部。

　　第二，要着眼于解决“依据什么进行调整”的问题，确定不适宜担任现职干部的认定标准。科学合理地确定认定标准，是健全调整不适宜担任现职干部制度的核心要素。既是难解之题，也是必破之题。确定不适宜担任现职干部的认定标准，应以《干部任用条例》为依据，做到科学合理，切实可行。具体应坚持以下几条原则：一是指导性和可操作性相统一，使认定标准既有普遍指导意义，又要尽可能明确具体，便于操作和遵循；二是制度刚性和灵活性相统一，既要有统一的硬性规定，又要从实际出发，根据不同行业、类型、层次、岗位的特殊要求，有针对性地制定具体标准；三是严格要求与关心爱护相统一，既贯彻从严管理的要求，又要保护干部的合法权益，调动干部的积极性，做到以人为本、宽严适度；四是定性与定量相统一，能够量化的要尽可能量化，不能量化的应尽可能具体化、明确化。具体制定过程中，可根据干部选拔任用标准，充分挖掘和考虑可能出现的各种情形，从定性和定量两个方面进行明确。在定性标准的制定上，主要应从干部的德、能、勤、绩、廉五个方面进行细化；在定量标准的制定上，主要应对工作实绩和民主测评等情况作出量化规定，从而建立起调整德行不良者、无能无为者、为政不勤者、政绩平庸者、自律不严者的衡量标尺。

　　第三，要着眼于解决“怎么进行调整”的问题，规范不适宜担任现职干部的调整程序。程序公正是实体公正的保证。实现调整工作的系统、规范，有必要规定专门的程序，主要应包括以下六个环节：一是提出调整名单。组织（人事）部门根据年度考核、届中届末考核、专项考核、经济责任审计、干部现实表现、群众反映情况等多种途径和方式，及时了解和掌握干部的现实表现，初步确定不适宜担任现职干部的对象。二是调查核实。通过个别谈话、座谈、走访等形式，全面准确地了解拟调整对象的情况，并向干部本人通报核实结果，听取本人的说明或解释。三是拟定调整方案。组织人事部门在全面、客观地掌握干部表现情况的基础上，对照不适宜担任现职干部标准，进行综合评价分析，提出初步的调整意见。四是讨论决定。根据调查核实情况和组织人事部门提出的调整建议，按照干部管理权限和《干部任用条例》有关规定，由党委（党组）集体研究，作出相关决定。五是申诉复核。被调整干部对组织决定不服的，可向本级组织人事部门申请复议，也可向作出决定的机关或上一级机关申诉。六是调整安置。如被调整干部未申诉，则按原决定履行相关手续；如被调整干部已经申诉，则在申诉复核期满后，按照复议的最终决定予以安置。

　　第四，要着眼于解决“调整后怎样安排”的问题，明确不适宜担任现职干部的安置形式。妥善合理安排不适宜担任现职干部，是保证调整工作顺利推进的一个重要环节。应根据干部的具体情况，坚持“人岗相适、宽严适度”原则，既促进干部能上能下、优进劣退，又保护和调动干部的积极性，实现干部资源的优化配置。主要应采取以下形式进行安置：一是改任。对领导能力较弱或精神状态不佳、工作作风不好、身体状况较差的，可改任同级非领导职务。二是降职。对政策水平低、业务能力差、作风形象不好等庸、懒、散型干部，应降一级安排领导职务。三是免职。对不宜再担任领导职务的，或者对责令辞职拒不服从的，应当免去现职或依法罢免其领导职务。四是辞职。干部本人感觉不能胜任所任领导职务，可按规定自愿辞职。五是轮岗交流。对经历单一、领导经验欠缺的，通过轮岗加强锻炼；对人岗不相适、不能发挥个人特长的，或性格、气质等个性特征不适宜担任现职的，交流到适合本人特点和专长的岗位任职。六是待岗。对不适宜担任现任职务，近期又没有合适职位可以安排的，视情况先予免职，安排从事专项工作。七是离岗培训。对工作能力跟不上形势发展需要的，可安排离岗培训，期满后安排适当岗位。八是离职分流。根据本人志愿及专长，由组织推荐或个人选择到党政机关以外适当岗位工作。
　　三、加强配套制度建设，是健全调整不适宜担任现职干部的重要保障

　　调整不适宜担任现职干部，涉及到干部的考核、任用、教育、监督、管理等方方面面，必须重视加强配套制度建设。否则，既会造成执行上的困难，又会使改革效果受到影响。重点要健全完善以下五项配套制度。

　　第一，建立健全以岗位职责为重点的考核评价机制。考核评价是调整不适宜担任现职干部的基础。要着眼于为认定和调整不适宜担任现职干部提供标准和依据，根据领导职位的层级、特点，建立科学的干部岗位职责规范，制定领导干部职位说明书，明确每一个领导职位的定义、任职资格、岗位职责、工作目标等，既为干部任职时做到人职匹配、人岗相适创造条件，又为认定不适宜担任现职干部提供依据。要健全工作目标责任制，完善考核评价指标体系，使组织考察有依据、干部努力有方向。要改进完善并严格执行干部考核制度，结合领导班子和领导干部年度考核或届中、届末考察，强化绩效考核；对干部在应对重大自然灾害、重大突发事件和完成急难险重任务中的表现，进行专项考核。同时，要积极运用领导干部不良行为测评、效能监察等创新举措，以及巡视、审计等结果，全方位、多角度了解掌握领导干部的现实表现，通过增强考核方式的科学性和系统性，准确评价干部的履职情况。

　　第二，健全完善以竞争性选拔和治庸、治懒、治散为重点的择优汰劣机制。干部能上能下、能进能出是辩证统一的。只有保证选拔质量，才能从源头上解决干部不适宜担任现职的问题。要加大竞争性选拔干部力度，完善竞争性选拔机制，突出岗位需要，注重实际能力，创新方式方法，推动竞争性选拔干部工作经常化、制度化、规范化，真正让“干得好的考得好、能力强的选得上、作风正的出得来”。 要全面推行差额选任制，通过在提名、推荐、考察、酝酿、讨论决定等环节层层比较遴选，努力实现好中选优、优中选强。要改进和完善民主选举制度，进一步扩大差额选举的范围和比例，逐步提高差额选举的职务层次，切实解决好“陪选”、“软差”等现象，真正把优秀干部选拔到领导岗位上来。要健全完善党政领导干部问责制度，加大治懒治庸力度，使问责不仅体现在重大事件、重大事故上，也运用在干部的日常管理中，既能追究干部在“非常态事件”中的责任，也能追究干部在平时工作中失职渎职责任和不作为行为。

　　第三，建立完善以岗位提高、跟踪管理为重点的教育管理机制。加强教育管理，注重岗位提高，是保证干部素质、能力、作风等方面适应岗位需要的有效途径。要加大教育培训力度，按照“缺什么、补什么”、“弱什么、强什么”的原则，有针对性地对干部进行培训，努力造就一批适应岗位要求的复合型人才。要强化日常管理，健全谈心谈话、诫勉谈话、函询等制度，对干部出现的苗头性、倾向性问题，早发现、早提醒、早纠正，使干部及时看到自己的问题和不足，增强防微杜渐的能力。要建立和完善民主评议干部制度，及时向干部通报民主评议情况，严肃指出存在的问题，严防“小错酿大错”。要有针对性地做好被调整干部的思想工作，使干部放下包袱，轻松上阵，在新的岗位上发挥作用。对于被调整下来的干部，要建立专门档案，加强管理，在一定时期内进行专门考核，为重新任用提供依据。

　　第四，建立完善以人岗相适、能上能下为重点的动态调整机制。在保证干部任期基本稳定的基础上，建立动态调整、适时交流机制，是及时调整不适宜担任现职干部的内在要求。要牢固树立以岗择人、人岗相适的选人用人理念，强化科学调配意识，正确处理班子结构与功能的关系，注重分析干部的任职经历、专业特长、岗位匹配度，确保把最适合的人选安排到最能发挥作用的岗位上。要注意发挥干部交流制度的作用，在推进交流中实现不适宜担任现职干部的动态调整。要积极推行聘任制，破除领导职务的“固定化”，为调整不适宜担任现职干部创造条件。要建立干部复出制度，使干部的“上”与“下”成为动态过程、常态行为，让被调整下来的干部看到希望、看到未来。

　　第五，建立健全以职务职级并行制、社会保障制为重点的保障机制。解除被调整干部的后顾之忧，让他们下的顺心、出的安心，是顺利推进调整工作的重要一环。要探索建立干部职务与职级并行制度，强化职级在保障干部工资、福利等方面待遇的作用。要健全完善养老、医疗、用车、住房等相关制度，保障干部的切身利益。要加大宣传教育力度，提高干部对职务调整的承受能力，减少“被调整就是受处分、犯错误”的社会压力，营造有利于推动干部能上能下的社会舆论环境。

　　（作者为中共吉林省委常委、组织部长）