政府财政预算古已有之，我国周朝的“九赋九式”制度，就是一种收支平衡、量入为出的财政计划，体现了早期政府预算的雏形。古今中外历代统治者都知道财政和国库的重要性，都知道“钱袋子”就是命根子，都知道管好“钱袋子”是关系到政权安危的大事。

　　政权的不同性质决定了政府预算的不同性质、功能和目的。现代民主法治政府预算的根本特点就是，政府预算从单纯的政府管理工具转变为人民管理政府的工具。也就是说，预算的收入来自人民，预算的支出用于人民，人民有权掌握和控制政府的预算。

　　现代政府必须是受人民控制的法治政府。政府固然具有管理社会的职责，而且必须对社会实行善治，但首先政府要管理好自己；而政府要管好自己，仅仅靠政府自律是远远不够的，必须加强对政府的外部控制。因此，法治型政府除了由法律产生，还必须对法律负责、受法律控制、依法律善治，法治政府必然是问责型的政府。

　　纵观世界各国的有益经验，加强对政府的控制最有效的手段是两个：一个是财政，一个是法律。这两个手段不是割裂的，而常常是结合在一起的。加强对政府的财政法律控制，使政府预算编制、预算执行、预算、决算都要纳入法治轨道，使一切违反预算的行为都得到追究和纠正，这是民主法治国家建设的正途。

　　在我国，政府权力的自我扩张、政府部门的自身利益追逐，是扰乱市场经济良性发展的祸乱之源。在财政方面，表现为大规模的预算超收、大规模的预算超支；一些行政机关巧立名目，乱收费、乱摊派、私设“小金库”；“三公”消费猖獗、屡禁不止；年终突击花钱、挥霍浪费严重等等现象。这些情况，由来已久，近年来还有屡禁不止、越演越烈的趋势。国务院《政府工作报告》年年呼吁、年年提出批评和对策，有些地方和部门依然我行我素。这是非常值得忧虑的现象。

　　中国30余年的财政改革和发展历程表明，中国目前正处于走向现代财政国家的过程中，面临的任务特别艰巨：既有从税收法定主义着手规范财政收入的任务，又有从财政全面改革着手规范财政支出的任务。要从根本上解决上述问题，笔者认为必须从政府外部体制改革和政府内部体制改革两个方面，来建设问责型法治政府。问责型法治政府建立起来了，财政预算问责的问题才能解决。

　　从外部来说，最关键的莫过于完善我国人民代表大会制度，从宪法层面对政府财政收入和支出进行控制。参考世界各国，特别是法治较为发达的国家，其财政控制主要建立在完善的代议制基础上，代议机构通过预算支配和控制政府财政收支活动，对政府收支行为予以事前审查、事中监督、事后追责，建立起控制政府财政权的完整的、系统的约束机制。

　　在我国，显然必须实实在在加强人民代表大会制度的宪法权威，健全完善的财政审批制度，使财政预算草案公开，收集和听取人民代表、各界群众的意见，并实行严格有效的预算执行制度。必须提高预算决定的严肃性和执行力，即经过人大审批通过的预算文件具有法律效力，政府财政行为必须受到预算文件的约束，任何违反人大通过的预算的行为必须受到追究。

　　应该实事求是地看到，我国人民代表大会制度仍然存在着许多薄弱环节，人大代表的结构和素质与人大有效行使监督、质询、追责等功能尚有差距，人大代表比例中很大一部分来自政府官员，他们对监督政府财政支出不感兴趣，或者缺少责任感。

　　许多人大代表缺少财经知识，缺少审查预算的经验和能力，特别是在信息严重不对称情况下，在人大会议议程繁多、会期短暂的情况下，往往根本无心思审查或者无能力审查，由此造成审查预决算的重要程序走过场。

　　因此，当务之急是完善人民代表大会制度，使代议制机构真正硬起来，并使人民代表敢用权、用好权。不仅使人大代表有足够的时间审查预决算，而且真正能看懂预决算，在此基础上找出问题，提出问题，分析问题，最后谨慎地、正确地行使好投票表决权。

　　在国外，切实代表代议机关履行监督政府预算执行情况的通常是审计机关。我国审计机关如何能够独立行使监督权、问责权，是当前应当研究解决的重点和难点。我国的审计机关隶属于本级政府，充其量不过是本级政府的助手，虽然在一定程度上也能起到一些对被审计单位的监督作用，但是这种设置对政府自律和自我约束的作用十分有限。

　　这也是目前人们常为之诟病的我国审计机关发现问题难、查处问题难的原因所在。因此，许多学者提出这样的主张：在宪法层面，使审计机关直接隶属于人民代表大会，至少使审计机关能独立于行政机关开展工作，这是我国真正实现财政问责制的前提。这方面，学者们已经提出过几种方案，应该经讨论择优采纳。

　　其次，行政机关自身加强《预算法》《审计法》的执行也十分必要。这些法律都已经有了追究法律责任的初步规定，虽然还不够具体细致，追究法律责任的形式还相当单一，但要害已不在于无法可依，而主要是有法不依、违法不究。

　　现行《预算法》第七十三条明确规定：“各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。”

　　《审计法》第四十六条也明确规定：“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财物收支行为负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为依法应当给予行政处分的，应当提出给予行政处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时作出决定。”

　　这样的条文可以列举很多，问题是没有真正有效地实施。今年全国人大宣布：具有中国特色社会主义法律体系已经形成。

　　其意义至少有二：一是我国法律体系已经形成，但还要继续加强立法，提高立法质量；二是我国的法治工程已经进入新的阶段，工作重点应该放在已有法律的实施方面，因为法律的生命在于实施！这个情况完全适用于预算法、审计法领域。

　　我们固然需要进一步完善《预算法》《审计法》，包括完善预算审查监督程序、形式和内容，使预算年度的起讫时间安排更加合理，使预算级次的设置更加有利于提高财政管理效率，使预算法律责任的界定更加明确等等，通过加强立法，通过立法后评估制度等渠道使现有法律更加完善。

　　但更重要的是，要使现有法律具有约束力，使已经批准的预算更具刚性，使预算对政府行为的规范更加严密、确定和强硬。既然民主执政和依法行政都要通过预算的刚性来体现，那么，违反预算的官员必须承担法律责任，他们的违法行为必须受到法律的追究。

　　此外，落实预算问责制的另一半，就在于政府自身监督机制的完善，在于行政机关自身敢于动真格。对政府的外部监督必须通过政府内部监督最后落实。

　　其实，2004年国务院研究制定的《全面推进依法行政实施纲要》，已经明确提出了“全面推进依法行政，经过十年左右时间的坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。

　　正是这个文件，提出了完善依法行政的财政保障机制，完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，清理和规范行政事业性收费等政府非税收入，行政机关不得设立任何形式的“小金库”，严格执行“收支两条线”等要求。

　　现在的问题是不能使文件贴在墙上，而是真正落实。不能使对预算执行情况的监督落空，不能使追究违反预算行为法律责任的规定落空！