一、日本水资源概况

日本在气候带上属于亚洲季风地带，降水量比较充沛，多年平均降水量在１７００ｍｍ到１８００ｍｍ之间，接近于世界平均年降水量９７０ｍｍ的两倍。但由于日本是一个狭长的岛国，地形特征决定了其河流长度短而比降大，最长的河流信浓川不过３６７ｋｍ，河水从源头到入海所需时间较短。同时由于降水量的季节分布不均衡程度较大，河流的最大流量与最小流量之比普遍比较悬殊。因此，洪涝灾害发生比较频繁，干旱缺水也偶有发生。从人均水资源占有量来看，全球平均为７０４５ｍ３，日本为３３２３ｍ３，日本尚不到全球平均水平的一半。

从水资源利用的情况看，以１９９８年数据为例，总用水量８８７亿ｍ３中，农业用水为５８６亿ｍ３，占６６％，城市用水为３０１亿ｍ３，占３４％。如果把城市用水进一步分解为工业用水和生活用水（包括家庭用水和城市活动用水），则工业用水为１３７亿ｍ３，占１５％，生活用水为１６４亿ｍ３，占１９％。从总用水量的变化来看，１９７５年为８５０亿ｍ３，１９９０年达到峰值的８９４亿ｍ３，其后略有下降。下降的主要原因是工业用水量的减少，与此同时农业用水保持稳定，生活用水略有增加。这里需要加以说明的是，工业用水量实际上是“淡水补给量”的概念。由于大部分工业用水都被回收重复利用（１９９９年工业用水的回收率达到了７８．１％），工业实际用水量远远大于淡水补给量。１９９９年工业实际用水量是５６４亿ｍ３。由此可见，日本工业用水的循环利用达到了相当高的水平。

二、日本水资源管理体系的基本现状

１．法律体系

日本的水资源管理法律体系以《水资源开发促进法》为龙头，主要包括《水资源开发公团法》《水源地域对策特别措施法》《河川法》《特定多目的大坝法》《电源开发促进法》《工业用水法》《水道法》《工业用水道事业法》《工厂排水规制法》《水质保全法》《水质污浊防止法》《湖泊水质保全特别措施法》等项法律。

２．组织体系

日本中央政府中与水资源管理工作有关的机构较多，在２００１年１月政府机构大规模改革之前涉及６个部级（日本称为“省”）机构，分别是环境厅（水质保全局负责水质的保护）、国土厅（水资源部负责水资源规划）、厚生省（生活卫生局水道环境部负责饮用水的卫生）、农林水产省（林野厅指导部负责河流上游的流域治理）、通商产业省（环境立地局负责工业用水，资源能源厅负责水力发电的规划管理）、建设省（河川局负责河流的治水和利水，都市局下水道部负责下水道的规划和综合协调）。２００１年１月政府机构改革之后，因国土厅和建设省都被合并在国土交通省之内，相关的部级机构减少为５个，分别是环境省、国土交通省、厚生劳动省、经济产业省和农林水产省，但从具体负责的局级机构来看并无实质性变化。

３．规划体系

日本的水资源规划分为全国规划和水系规划两个层次。但无论从规划的制定还是实施来看，两个层次之间的联系并不紧密。从规划的沿革来看，则是先有水系规划，后有全国规划。

水系规划是根据《水资源开发促进法》的规定，以“水资源开发水系”为对象，从１９６２年开始制定的。根据该法的规定，凡是在产业发展和城市人口增加迅速、需要制定紧急用水对策的区域，作为该区域主要供水水源的河流水系将被指定为“水资源开发水系”，并对该水系制定水资源开发基本规划。自《水资源开发促进法》颁布实施以来，先后有利根川、淀川、筑后川、木曾川、吉野川、荒川、丰川等７条河流的水系受到指定，并制定了各个水系的水资源开发基本规划。规划的基本内容包括：各部门用水量的预测及供给目标，为了达到供给目标所需要兴建的设施的基本情况，其他有关水资源综合开发利用合理化的重要事项。

对于都道府县一级的地方政府是否制定本地区的水资源规划，日本没有统一的规定和要求，由各地方政府根据需要自行制定。目前，在全部４７个都道府县中，有２０个县拥有自己的水资源规划，另有一些地方是将有关的内容反映在当地的综合规划中。

４．政府资金投入体系

日本的水资源管理方面的政府资金投入分为确保生活用水、确保工业用水、确保农业用水、促进水资源开发、促进水资源有效利用、水源和水质的保全、地下水利用的合理化、水源区对策等８个项目。这些资金投入分散在政府的各有关部门，如确保生活用水在厚生劳动省，确保工业用水在经济产业省，确保农业用水在农林水产省。２００１年的水资源管理政府资金投入额为２３９５６亿日元，占当年政府一般会计预算支出的３．０％。各项目资金投入额及其比重如下表所示。从表中可以看出，在各支出项目中水源和水质保全支出占较大的比重，仅此一项便占到了总支出的６８．５％。也就是说，日本目前水资源管理的投入重点已经不是通过开源来继续扩大供给量，而是保护水质和改善水资源环境。

三、日本水资源管理若干重要方面的做法

１．水权

在日本，水权的原始形态是在漫长的农业社会时期村落共同体之间出于利益协调的需要而自然形成的。１８９６年日本第一部河川法（旧河川法）制定时，在形式上对水资源的利用采取许可制，但实际上是对既成事实加以认定，由此而形成的水权被称为沿袭水利权。１９６４年日本对河川法进行了根本性的修改，将过去以治水对策为核心的旧法修改为水资源开发利用与治水并重的新法，但新河川法对沿袭水利权未做触动，一律视为在新法下仍得到许可。根据有关统计，目前在一级河流（主要由国家管理的、比较重要的河流）上共有取水点约１０万处，其中的８．２万处属于沿袭水利权。沿袭水利权的主体一般是村落共同体，取水规模一般不大，绝大多数都是取水量在１ｍ３／ｓ以下、灌溉面积在３０ｈｍ２以下的小规模用水。沿袭水利权之外的水权，则都是工业化和城市化发展进程中，为满足工业用水和城市用水需要通过水资源开发工程（水库和引水工程等）形成的，水权的所有者是水资源开发项目的管理者，一般为中央或地方政府。也有一些农村地区根据１９４９年制定的《土地改良法》对农田进行了包括修建引水和灌溉设施在内的大规模农田改造，水权形态也相应地发生了变更，从过去村落共同体所拥有的沿袭水利权过渡为以“土地改良区”（仍是农民的自治性组织，其地域范围一般与村大体一致）为拥有者的水权。除水力发电以外的水权每１０年进行一次调整和重新认定，水力发电的水权每３０年进行一次调整和重新认定。

从上述的水权制度形成过程来看，日本的水权制度安排隐含着尊重已经形成的权属格局，后来者主要通过另辟来源满足自身需要的原则。

２．水价

日本的水价按生活用自来水、工业用水和农业用水分为３个不同的体系。

生活用自来水的供给者是各地方政府设立的自来水公司，均为公营企业。１９９９年，日本全国的自来水平均价格（按各公司供水量的加权平均，下同）为１４１日元／ｍ３，而平均供水成本为１８１日元／ｍ３。供水成本由水资源费、折旧费、贷款利息、维修费、动力费、人工费等组成。水价低于成本的部分由地方财政负担。２００１年３月经修订后重新颁布的《水道法》中对自来水公司规定了公开其成本信息的义务，目的在于增进消费者的理解。

工业用水的提供者同样是地方政府的自来水公司。２０００年，日本全国的工业用水平均价格为２４．０７日元／ｍ３，大大低于生活用自来水的价格。造成这种巨大价格差的原因主要有以下三点：第一，供水成本本身的差异。由于生活用自来水对水质要求较高，管线进入千家万户，因此设施成本和处理成本都要高于工业用水。第二，中央政府从促进产业振兴的角度出发，对地方政府的工业用水设施建设费用给予补贴，中央政府的负担比例可达到５０％。第三，许多地方政府出于吸引投资的考虑，实行工业用水的优惠价格，由地方财政对自来水公司进行补贴。

农业用水的使用者——农民由于本身拥有水权，因此不是按用水量支付费用，而是以支付水利设施的建设费用（分期还贷）和维护管理费的形式付费，这些费用均以农户所拥有的土地面积作为分摊标准。１９９８年，日本水稻种植农户的水利费平均支付标准为７９３３０日元／ｈｍ２，相当于农户生产成本的５．９％。

此外，城市居民除负担水费外还须负担污水处理费。１９９９年，城市居民所平均支付的污水处理费价格为１２１日元／ｍ３，而实际平均处理成本为２０６日元／ｍ３。

３．河流管理中中央与地方政府的分工

日本的《河川法》中对河流管理中中央与地方政府的分工有着明确的规定。首先，河流按照其重要程度被分为“一级河川”、“二级河川”和“准用河川”。“一级河川”由中央政府（国土交通大臣）指定，其重要程度最高。其中又分为两类，即特别重要的区间由中央政府直接管理，称为“直辖管理区间”；其余区间由中央政府委托都道府县政府进行管理，称为“指定区间”。“二级河川”由都道府县知事指定并管理，其重要程度次于“一级河川”。其余的河流均为“准用河川”，由市町村级地方政府负责管理。从河流的数目来看，目前共有“一级河川”１０９水系，“二级河川”２７１８水系，“准用河川”１４１３１条。按不同主体所管理的河流长度占总长度的比重来看，“直辖管理区间”占７％，“指定区间”占５４％，“二级河川”占１４％，“准用河川”占２５％。也就是说，日本河流总长度的６８％是由都道府县级地方政府来管理的。

《河川法》中专门有一章对河流管理所需费用的负担原则作了详尽的规定。“受益者负担”的原则在这些规定中有比较充分的体现。

近年来，日本正在对河流管理中中央与地方政府的分工进行新的探讨，以使河流的管理体系能够与经济和社会的变化相适应。

４．对水源区的利益补偿机制

对水源区的利益补偿是区域利益补偿的一个比较典型的情形。水源区要承担库区淹没损失、因保护库区生态环境和水质的需要而使生产和生活活动受到限制等影响，而因此受益的却是下游地区，所以通过恰当的利益补偿机制对水源区进行补偿是必不可少的。以下是日本在这方面的做法。

日本迫切地感到建立水源区利益补偿制度的需要，是在２０世纪６０年代经济步入高速增长时期以后。当时工业和城市用水急剧增加，需要大量修建水库以开发新的水源。但水库的建设主体与库区居民之间往往就补偿问题旷日持久地争执不下。人们开始认识到，仅仅靠水库建设主体能够承担的经济补偿是不够的，需要采取更为综合的对策。在这种背景下，１９７２年制定的《琵琶湖综合开发特别措施法》在建立对水源区的综合利益补偿机制方面开了先河。以该法为基础，琵琶湖综合开发规划中包括了对水源区的一系列综合开发和整治项目，国家提高了对这些项目的经费负担比例，同时下游受益地区也负担水源区的部分项目经费。１９７３年制定的《水源地区对策特别措施法》则把这种做法变为普遍制度而固定下来。目前，日本的水源区所享有的利益补偿共由３部分组成：水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民的直接经济补偿，依据《水源地区对策特别措施法》采取的补偿措施，通过“水源地区对策基金”采取的补偿措施。

５．地下水管理

日本在工业化的初中期阶段曾因过量开采地下水而造成大范围的地面沉降和海水入侵等突出问题。在最为典型的关东平原地区，地面沉降的高峰期从３０年代开始到７０年代为止持续了４０多年时间，有的观测点累积沉降值超过了４ｍ。针对这种状况，日本的对策主要是通过立法手段对地下水的开采进行限制，收到了比较明显的效果。

日本专为限制地下水的开采而制定的法律有两项，一项是制定于１９５６年的《工业用水法》，目的在于限制地面沉降严重地区的工业企业对地下水的开采，其限制对象区域包括１０个都府县的１７个区域。还有一项是《关于限制建筑物取用地下水的法律》，限制对象区域是地面沉降极端严重的地区，涉及４个都府县的有关区域。在限制对象区域内，建造和使用动力抽水水井均须经过地方政府的批准。

除了上述法律手段之外，还有三个地面沉降严重的地区制定了《防止地面沉降对策大纲》，分别是名古屋周边地区、福冈县及佐贺县部分地区、关东平原北部地区。这三个“大纲”分别对各自对象区域的地下水开采总量提出了限制目标。

此外，关于人工涵养地下水的研究和尝试目前日本各地开展较多。主要方法包括：在地表水的丰水期进行人工回灌，建造渗透池，对城市路面使用透水性材料，在有条件的地方建造地下水库等等。

６．行政主管部门之间的沟通与协调

如前所述，日本中央政府中与水资源管理有关的部级机构在机构改革之前多达６个。这些机构各自为政、彼此之间缺乏沟通和协调的弊端受到来自各方面的批评。但是最近，改变这种状况的努力已经开始。在原国土厅水资源部水资源规划处处长的倡议下，以６个有关部级机构的９个相关处为成员的“构筑健全的水循环体系相关省厅联络会议”于１９９８年８月组成。该会议以构建健全的水循环体系为目标，开展了各部门之间的信息沟通和意见交换，并研究相互之间开展合作和协调的方式和途径。

四、借鉴与建议

我国的水资源基本态势较日本远为严峻。我国的年均降水量为６５０ｍｍ，只相当于日本的１／３强；我国的人均水资源量为２２２０ｍ３，只相当于日本的２／３。而且水资源的空间分布的不均衡程度远甚于日本，国土面积的４５％是年降雨量在４００ｍｍ以下的干旱半干旱地带。西北地区面积占全国总面积的１／３，水资源量仅占全国的４．６％；黄河、淮河、海河三大流域的河川径流量不到全国的６％，而耕地面积却占全国的４０％。我国的水资源目前面临着水资源紧缺、洪涝灾害频繁、水质污染严重和水生态环境恶化４大问题。由此可见，我国需要比日本更加严格和科学的水资源管理体系，非此不足以应对我们所面临的极其严峻的水资源态势。

从这样的基本认识出发，在借鉴日本的有关做法的基础上，对完善我国的水资源管理体系提出如下思考和建议。

１．强化以大江大河流域为单位的水资源管理

大江大河流域其本身形成一个完整的生态系统。同时，大江大河流域又存在着众多的利益相关者，这些利益相关者围绕水资源的利用和保护在很多方面都需要进行利益的协调。因此，无论是从自然的角度还是从社会的角度出发，把大江大河流域作为一个完整的单元进行水资源管理都是非常必要的。从目前的实际情况看，我国的大江大河流域实际上处于分割管辖的状态，由不同行政区划的不同主体分别行使管理权。我国虽然设有七大流域的管理机构，但这些机构只是水利部下属的副部级或局级事业单位，没有独立的管理职责，缺乏统一调度和管理流域水资源的功能，没有能力协调流域内部各个行政区之间的水资源管理工作，因而水资源实际上无法真正实现流域统一管理。由此而引发的问题很多，最突出的表现就是黄河的断流和淮河的严重污染。

为改变这种状况，亟须强化以大江大河流域为单位的水资源管理。当务之急，是建立必要的法律和制度保障。包括为大江大河专门立法，以法律为依据大幅度强化流域管理机构的职能，赋予其对全流域的水资源的开发、利用和保护实施统一监督管理的权限，目标是实现以流域为单元的水资源统一规划、统一调度、统一监测和统一管理。同时，需要建立有效的参与机制，使流域众多利益相关者的意见能够得到充分的反映和协调。

２．建立和完善对水源区的利益补偿机制

借鉴日本的成功经验，建议我国采取以下方式尽快建立对水源区的利益补偿机制。第一，制定《水源保护区法》。该法除规定水源保护区的划定办法、各类主体对保护水源保护区的责任和义务之外，还应规定国家对水源保护区实行利益补偿的原则，作为实施利益补偿的法律依据。第二，根据该法规定，各个水源保护区应制定“水源保护区综合发展规划”，国家和省级政府共同分担实施规划所需的资金。第三，根据该法规定，各水源保护区所在流域的有关地方政府共同组建流域共同基金，出资比例由有关各方主要按在水资源利用中的受益程度协商确定。基金的用途主要用来支持和鼓励对水源区和上游地区的生态环境保护和水质保护行动。

３．加快推行一元化的水资源管理体制

长期以来，我国实行的是分级分部门的水资源管理体制，造成了城乡分割和部门分割的体制特征，被称之为“多龙治水”体制。在这种体制下，管水量的不管水质，管水源的不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，其结果是难以制定统一、规范、配套的管理法规和政策，不利于水资源的合理配置。同时，由于多部门管理，职能交叉，政出多门，推委扯皮，行政效率低下。

由于上述这些明显的弊端，我国一些地方已经探索建立了水资源统一管理的水务局模式。深圳市于１９９３年组建了全国第一个城市水务局。２０００年５月，上海水务局挂牌成立。最近两年，这一模式推广的速度较快。深圳和上海等地的实践表明，这种对涉水事务进行统一管理的模式既提高了行政效率，也提高了水资源的利用效率，改革是成功的。但是，由于这种改革牵涉到多个部门之间的利益协调，实施的障碍也不少。建议有关部门对已有的探索进行深入的调查研究，认真总结正反两方面的经验，鼓励各地方尽快建立水资源的统一管理体制。

在国家层次上，新《水法》的表述为：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作”，“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作”。这实际上是对我国目前水资源的管理和监督主要由水利部负责、但其他一些部门的工作也与水资源的开发、利用、节约和保护分别有关这种格局的客观描述。我们认为，在国家层次上的确是难以实现如地方上那样的涉水事务在机构上的一元化。但日本通过建立部际联络会议的方式来加强各部门之间的协调和沟通的尝试非常值得我们借鉴。建议水利部在这方面应主动牵头、出面组织。