城市群与都市圈： 城镇化新风向

　　中国城镇化进入后半场，未来越来越多的人将生活在城市，如何发展城市？城市之间如何相处？

　　近年来关于城市以及区域的一个变化就是，越来越强调协同发展。京津冀一体化在中央京津冀协同发展战略的直接推动下，一亩三分地的旧格局已被打破。

　　缺乏协同，每一个城市都是一座孤岛，城市之间的货物、资金、人口等要素自由流动存在障碍，导致城市畸形发展。

　　从城市群到都市圈，需要多个城市相互协作，在交通、户籍、土地、医疗、教育等各方面进行一体化探索和改革，从而形成城市之间合理分工、和睦相处的良好局面，最终惠及城市发展以及全体居民。 （李博）

　　导读

　　随着城镇化发展进入中后期，提高城镇化质量被摆在首位，都市圈、城市群等政策成为抓手，土地、医疗、户籍、社保、教育、交通等多个领域的一体化改革将加速探索推进。

　　区域协调，正在取代区域竞争，成为我国经济社会发展新的动力源(5.390, -0.20, -3.58%)。

　　3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时提到，要促进区域协调发展，提高新型城镇化质量，同时要坚持以中心城市引领城市群发展。

　　分析人士指出，随着城镇化发展进入中后期，提高城镇化质量被摆在首位，以都市圈、城市群等政策为抓手，市场一体化发展、公共服务均等化、区际利益补偿等新机制正在加速建立。

　　一大批城市群规划落地

　　改革开放40年来，我国城镇化率以每年超过1%的速度快速提升。国家统计局近日发布的数据显示， 2018年末，我国城镇常住人口已达到83137万人，我国常住人口城镇化率已达到59.58%，户籍人口城镇化率则达到了43.37%。

　　对此，国家发改委发展规划司城镇化规划处处长韩云近日表示，我国已进入城镇化快速发展的中后期。在这一阶段，需要把提高城镇化的质量放在更重要的位置，充分把握城镇化的红利。

　　党的十九大报告提出，我国实施区域协调发展战略。其中，城市群建设被认为是我国进入城镇化中后期阶段后，促进区域发展的重要抓手。

　　2014年发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提到，要以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展。在2018年11月发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中，党中央、国务院更是明确提出，要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

　　针对此次政府工作报告提出的“深入推进新型城镇化”“坚持以中心城市引领城市群发展”，全国政协委员、房天下董事长莫天全向21世纪经济报道记者表示，城市群的发展作为城镇化过程中的一大必然趋势， 如果中国能够真正形成20个左右集聚一定人口规模的城市群，不仅可以解决房地产的问题，还能推动未来十年国民经济的发展。

　　莫天全认为，城市群与都市圈的建设，可以进一步发挥中心城市的带动作用，解决中心城市在发展过程中遇到的各种问题。中心城市在产业、公共服务等领域的溢出效应，有利于带动周边城市的发展。还可以将中心城市的管理水平优势发挥出来，在提升效率、资源充分利用、避免无效竞争上有较大好处。

　　21世纪经济报道记者注意到，近年来，国家发改委已经陆续批复了长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、北部湾城市群、关中平原城市群、呼包鄂城市群、兰西城市群等多个城市群的发展规划。

　　对此，首都经济贸易大学副校长、中国区域科学学会会长杨开忠告诉21世纪经济报道记者，城市群的发展应当主要依靠市场力量，现在国家制定一系列的城市群规划，首先是一个信号，用来引导市场主体如何在都市圈、城市群范围内做好发展布局。

　　其次，城市群的发展必须要实现区域性交通、信息等基础设施的互联互通；教育、医疗等基本公共服务的衔接共享和形成开放统一的区域市场，这在我国不同城市群的规划中，都已进行了探讨部署，并在一定程度上贯彻落实。

　　最后，中央目前所批复的城市群规划，往往大量涉及到城市群内部产业、功能发展的方向，这有利于地方制定产业政策，完善内部功能定位和区域分工。

　　都市圈怎破解一体化难题

　　多位受访人士均向21世纪经济报道表示，尽管政府工作报告中仅提到坚持以中心城市引领城市群发展，并未提及都市圈。但实际上，我国在城镇化空间布局上，正在形成“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”战略格局和空间组合链条。

　　其中，又以产业、人口和资本流入和集聚的“城市群、都市圈、中心城市”三者之间的关系，最为引人注目。

　　所谓都市圈，根据国家发改委2月末发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

　　对于三者之间的关系，杨开忠指出，中心城市是指在一个区域范围之内发挥辐射带动作用的超大、特大城市和部分大城市。在中心城市的溢出效应下，与周边地区高度一体化，高度融合形成的区域是都市圈。城市群实际上是两个或者两个以上都市圈首尾相连，共同形成的区域综合体。

　　其中，对这一体系起到承上启下作用的都市圈，要能实现中心城市与周边城市（镇）的“同城化发展”。这使得都市圈的发展，必须跨行政区域，探索建立统一市场和实现基础设施与公共服务一体化。其背后的体制机制创新，涵盖土地、医疗、户籍、社保、教育、交通等多个领域的深化改革，被认为对于我国下一阶段城镇化发展有着至关重要的探索意义。

　　近日，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚在清华城镇化智库撰文指出，从我国资源管理和政府治理角度来讲，没有哪一级政府能够恰好对应都市圈的空间尺度范围。因此，过去以行政区划为核心的金字塔式的一级政府一级事权，一级政府负责一定辖区的这种规划思维模式，显然并不完全适合培育发展现代化都市圈。

　　尹稚认为，这一轮的现代都市圈规划，首要问题不是做一次空间资源的扩张，也不是再来一轮以空间边界为核心的政策区划的叠加，而是把所有的精力放到创新性的调节时空关系当中去；不是简单地通过生产力的放大来去实现区域协同，而是通过生产关系的调整来实现区域协同；不是叠床架屋地调整和堆叠各种政策区划，而是积极催生更多的开放的利益交易平台。