回顾：新中国农村土地改革历程

通过梳理我国农村土地改革的发展脉络，我们不难看出，自新中国成立，农村的土地经历了个体农民私有向集体所有制转变，新一轮土地改革尝试赋予农民在土地上的更多权利。

历程1：封建土地所有制→农民土地所有制

建国之初，政府颁布了《土地改革法》，规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。

历程2：农民土地所有制→集体所有

1954年－1956年，社会主义改造收回土地所有权。被誉为“三大改造”之一的农业改造，目的是要确立社会主义性质的土地制度，确立社会主义经济关系。农民个人直接所有的土地，也从土地无偿入股、统一经营，发展到农村土地集体所有。

历程3：集体所有→三级集体所有

1957年－1978年，“三级所有”的土地改革。由于历史的种种原因，国内农业供给相对有限，所以又一次进行土地改革。在土地集体所有的基础上，土地属于三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。社员集体在公有土地上统一生产和劳动，社员没有任何私有土地，彻底消灭了私有制。这一阶段是农民的土地使用权彻底被收回的阶段。

历程4：家庭联产承包责任制让土地所有权与使用权分离

1978年，十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕，邓小平提出并主张实施家庭联产承包责任制，从1983年开始在全国广大农村全面推行。到1983年底，98%左右的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。

历程5：“新土改”允许土地流转

改革开发30年后，2008年10月12日，十一届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。决定中提到，“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。”

盘点：各地探索土地流转
尽管2008年9月30日，胡锦涛考察安徽小岗村定调新土改方向——保持现有土地承包关系稳定并长久不变，并允许农民以多种形式流转土地承包经营权，然而自从有家庭承包责任制以来，农村土地流转就在悄然进行。特别是随着工业化的发展、城市化进程的推进，农民与土地的关系正悄然变革，越来越多的农民脱离农业、走出农村，有的农民就把土地或转让或转包或转租给别人。

有数据表明，上世纪80年代末90年代初，全国农地流转量仅占承包地总量的1-2%，90年代末达到4%左右，现在已经达5-6%。一些经济发达地区如浙江省，则高达30%左右。

在新一轮的土地改革进程中，各地对农村土地流转进行了一定程度的探索，产生了很多新鲜事物，并总结了不同的模式。比如，小岗村从“分田到户”到新型合作化，甘肃成立首个土地股份合作社，福建三明农户土地承包经营权可抵押贷款，温州通过创新耕地流转模式稳定粮食生产，天津则推行宅基地换房。

国务院批准重庆、成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，两地在不同程度试点土地流转。

成都市从2008年开始启动农村产权制度改革试点，成立国内第一家产权交易所，并形成了多种相对成熟的土地流转模式，比如：红砂村的土地租赁模式，龙华村的集中经营开发模式，汤营村的土地入股“股权+红利+工资”的模式，蒲江县通过龙头企业土地转包模式等。
重庆在土地改革领域大胆探索，土地流转方式多样，包括转包、出租、互换、转让、入股、自愿交回等，并创造了土地换社保的九龙坡模式。九龙坡区凡拥有稳定的非农收入来源，又自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权的，可以申报为城镇居民户口，并在子女入学、就业扶持、养老保险、医疗保险、生活保障等方面与城镇居民享有同等待遇。

各方声音

当农村土地流转在我国悄悄地进行时，业界曾有关于“农村土地是否要私有化”的激烈争论，尽管有的没有直接说“私有化”，但细看争论的焦点内容，流转土地被定格为“私有化”。

有一种声音说：土地私有化，把土地产权交给农民，这样农民可以自由处理自己的土地；建立农村土地交易市场，允许土地自由流转，把土地变成一种财富而非枷锁。

中国社会科学院于建嵘教授的观点很有代表性，他认为，必须改变农村现存的土地制度，明确农民的权利。也就是说，要先从法律上把土地还给农民，然后再考虑用市场手段来解决农地征用问题，探索建立农地交易方面的制度。

另外有经济学家分析，发展中国家贫穷的关键是产权不明确，资产无法变成流动的资产，并主张把土地产权还给农民。吴敬琏先生换了个提法，将“田间权”，即永久的使用权还给农民。他说，“这个问题不解决，许多像种田大户的加速形成，进城务工经商农民的生产资金和生活资金等问题都很难解决”。

厉以宁先生也表示，当前制约农村金融发展的是现行农村产权制度，尤其是农村宅基地管理制度，宅基地和住宅不能流转、不能抵押，不利于农民致富和农村经济发展，不利于农村剩余劳动力的转移，严重阻碍了城镇化进程。

这是一种声音，让我们再来听听另一种声音：解决中国的农民问题，寄托于农地“私有化”是不现实的。土地制度无论怎么“化”，都无法在农地上创造增量了。相反，如果农地“私有化”了，一旦城市化和工业化遇到挫折或危机，农民工返乡躲避危机的退路就很窄了，数亿人的吃喝拉撒睡等“麻烦事”就不得不集中在城市里解决，几乎没有回旋余地，这是很危险的。

比如，经济学家温铁军曾不无担忧地说，一个农民如果将农地承包经营权转让，又将宅基地使用权出售，那么他实际上已经与他的土地失去了联系。转让而得的现金哪有土地牢靠？这样的农村土地集体所有制，实际上已经和私有制差别不大了。

李昌平也曾说，集体没有任何土地的权利，对于农村是灾难性的。集体没有土地权利，村民自治就没有了经济基础。

争论归争论。党的十七届三中全会明确提出了土地流转政策，农村土地允许流转了。不过，是使用权的流转，并没有私有化，而且要坚持三个原则，“农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。

农村土地经营权的流转，成为提高农业产业化的必由之路。相关实践证明，农村土地流转缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，促进了农业规模经营，提高了农业的效益，也增加了农民的收入。

不过，由于当前农村土地流转不健全，缺乏统一的土地流转价格指导办法及纠纷处理办法，个别流转模式让农民的发展权无法得到保障。

有媒体披露，当前在一些地方土地流转存在“四多四少”：农民自行流转多，报村镇批准备案少；口头协议多，书面协议少；双方约定不明的多，约定明确的少；书面协议内容不规范的多，内容规范的少。为此，业内人士建议，为防止农村土地流转“走偏”，相关部门应尽快研究制定土地流转指导价格，加强合同化管理，并出台政府在土地流转中的行为规范，建立双方权益的保障制度。

结语

稍加揣摩，不管争论的是土地性质的公与私，还是农村土地能否流转，各方的初衷是好的，都是希望帮助农民更好地保护土地的权益，所不同的是如何做到更好地保护。

我国的城市化进程在加速推进，农村土地改革的脚步也不会停止。在此，笔者呼吁：由于我国农村的土地状况十分复杂，改革应体现多样性，不能搞“一刀切”。无论采取什么样的方案，都应该在考虑社会稳定和经济发展的同时，充分体现农民的意志，保护农民的利益，让农民获得平等的公民待遇。只有这样的土地改革，才是受农民欢迎并有长久生命力的。否则，带给农民的将是无尽的祸患。

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