2009，工程安全大考

快速城市化检验工程质量，科学发展观呼唤理性建设

生命的无辜消逝永远都是震恸人心的新闻。然而，回顾2009年，各项工程事故却不断地以这样的方式刺痛我们。2009年，还诞生了一个颇具意味的“楼XX”词组。不难发现，人们对自己的居住安全给予了不同以往的关注。在科学发展观和以人为本的总体要求下，工程事故或工程质量问题不再潜隐不彰，而是成为公共舆论瞩目的焦点，再也无法回避或忽视。民意滔滔，让工程安全面临大考，传统的发展方式亟待转型。

桥梁垮塌：“阻断”城市化高速通路

新年初昆明新机场配套引桥的垮塌，仿佛是2009年各种“桥梁”相关的工程事故或质量问题的延续。中国是一个能工巧匠辈出的地方——河北赵州桥历经1400年，依旧长虹卧波，雄伟如初；南方部分地区的木质廊桥不费一钉一铆，仍可存续千年??反观如今钢筋混凝土时代，部分旱地立交桥、跨河公路桥或铁路高架桥的使用寿命只有几十年甚至几年，着实令人费解。

2009年5月17日，湖南株洲红旗广场高架桥坍塌，断裂的桥面砸向正在桥下行驶的22辆汽车，致9死16伤。事故存在人为因素。

2009年8月24日，陕西清涧一在建桥梁坍塌，造成5人死亡、7人受伤；

2009年8月31日，贵阳市南环货运铁路专线改线下穿涵工程发生坍塌事故，2名工人被埋，5名工人受伤，其中重伤2人、轻伤3人；

2009年11月15日，温州在建高架桥坍塌，事故造成一死七伤；

2009年12月初，有市民向媒体反映，南京汉中门桥有30多处开裂，最大处可以伸进手指。发现裂缝以后，施工单位居然用胶水把裂缝“糊”起来。更让人想不到的是，这座大桥几个月前竟获得了“2009年南京市市级优秀工程勘察设计奖”。

2009年12月26日，武汉天兴洲大桥正式通车，该大桥创造同类型桥梁中的四项世界第一。然而后群众反映，该桥施工有敷衍现象，部分钢板的螺丝帽甚至可用手拔出。

事实上，不止2009年，过去几年里，桥梁的工程事故或质量问题一直频频出现，有的还造成了巨大的财产损失和人员伤亡。

2004年12月，广清高速公路增槎路江南农贸市场路段正在施工的一段高架桥支架忽然发生坍塌，2人死亡，7人受伤；2005年11月，贵州省务川自治县都濡镇务川至彭水公路珍珠大桥在施工过程中发生垮塌，16人死亡；2006年6月，山东省文登市正在施工的抱龙河拱桥发生坍塌事故，5人死亡，1人受伤；2007年8月，湖南凤凰堤溪沱江大桥发生坍塌事故，36人死亡，4人受重伤，18人轻伤，直接经济损失3974.7万元！2008年6月，甬台温铁路温州鹿城段发生一起移动模架坍塌事故，压垮3间民房，造成7人死亡，19人受伤；两个月后，甬台温铁路的台州路段又发生一起坍塌事故，造成2人死亡、2人受伤。2008年12月，昆明一在建立交桥发生坍塌，造成2人死亡，4人受伤。

楼XX事件：拷问城市居住安全

自四川汶川大地震中教师范美忠被网友冠以“范跑跑”的谐称之后，“ABB”模式的词组渐受人们青睐，成为引起公众关注并表达意见的一种有效方式。2009年，除去以桥梁为代表的道路交通安全问题外，都市生活中的居住安全问题也广受人们关注，这直接导致了去年“楼XX”事件的频繁涌现。

楼脆脆：“楼XX”事件肇始于上海楼盘整体倒塌事件。2009年6月27日，上海闵行区“莲花河畔景苑”一在建13层住宅楼连根“卧倒”。由于倒塌的高楼尚未竣工交付使用，除了一名施工人员遇难外，并未酿成特大居民伤亡事故。这种颇为“离奇”的倒塌方式让舆论哗然，其事故原因的调查也广受关注。有报纸评论员将这座倒塌楼盘称为“楼脆脆”，并被人们普遍接受。一时间，“楼XX”汹涌。

楼断断：安徽合肥半岛路西侧的枫丹白鹭湖公馆住宅小区，刚盖好的楼房，一层四根大支柱已经出现严重开裂，其中损害最严重的一根立柱，墙体出现了大面积的脱落。但是专家还说，这楼房是安全的。

楼歪歪：2009年7月中旬一场大雨后，四川成都“校园春天”小区原来距离就很近的两栋楼房居然微微倾斜，靠在了一起。最令楼内居民郁闷的莫过于鉴定机构出具的一纸报告，“此楼安全”，而安全的理由之一，就是此楼的倾斜尚未达到危险的标准。

楼晃晃：江苏省常州市圩塘新村的21栋居民楼出现昼夜不停的摇晃。经当地环境监测部门检测居民楼的晃动为64分贝左右（国家标准为75分贝），符合国家标准，但长期的晃动使楼体出现了裂缝，引起居民不安。

楼垮垮：“大楼随时垮塌！请勿靠近！”——这居然是山东烟台汽车东站上挂下来的条幅。耗资将近4000万的烟台市汽车东站大楼在仅仅5年左右的时间里就变成了危楼。而在长达4年多的时间里，没有一个部门对此展开全面调查。

楼薄薄：浙江省桐乡市太阳湖小区的楼房经测量，楼板厚度有的不足8厘米，而设计的楼板厚度本为12厘米。这是业主自己找人测量的，因为当年合格验收时的数据已经找不到了。

快速城市化：呼唤建设者责任意识

按照美国经济地理学家诺瑟姆的城市化理论，当一个国家的城镇化率超过30%时，就进入高速发展时期。我国无疑已经处在这一阶段。这个阶段最重要的特征就是城市的加速建设与人口的加剧流动。在我国，大拆大建的手法时刻改变着都市的面貌，几十年来成绩显著，但也出现了一些无谓的形象工程、面子工程、政绩工程、豆腐渣工程、腐败工程，建筑质量问题也不断突显。

有专家分析，建筑质量问题的出现，直接原因主要来自两大方面：一是建筑材料本身的问题，特别是承建单位在将工程“层层转包、分包，层层剥皮”后，施工单位在建筑材料的使用上存在“偷工减料、以次充好”等现象；二是施工质量的问题，包括施工队伍素质不高，现场管理跟不上等等。

针对“楼脆脆”事件，住房和城乡建设部工程质量安全监管司副司长吴慧娟在中国政府网上“答网友问”时表示，对质量安全的监管，一是要加强法规制度建设；二是要创新质量监管机制，强调抽检和巡检，提高监管的效能，现在35万个工地，47亿平方米在建房屋，26亿平方米是住宅，但全国的质量监督人员却只有4万余人，监管任务十分巨大。因此，国家实行工程质量监管制度的程序也好，内容也好，方式方法也好，都要进行转变。三是要加大行政执法和处罚的力度；四是要加快诚信体系建设，加大对不良行为的惩戒，进一步规范各方责任主体的行为。

事实上，针对各种“楼XX”事件，公众关注最多、讨论最广、针砭最厉害的是开发商、建设方的“无良”。建设者的安全责任意识不高，成为众多安全事故突发、安全隐患迭生的根本原因。

住房和城乡建设部工程质量安全监管司司长陈重说，“对于工程质量安全，作为监管部门，年年讲、月月讲、天天讲。但是事故仍有发生，一些建筑工程的质量问题也屡次曝光。这其中首先是认识不到位；其次在于不落实。正如一些报纸评论所说，‘现有的建筑质量安全法规、规章和强制性标准不可谓不多、不细、不全，但落实的效果并不理想。’因此，如果建筑活动各方主体认真履行职责，落实好相关规定，确保质量安全就能够做到。”

拆迁不应成为城市化之殇

2009年11月13日，唐福珍为抗拒暴力拆迁自焚导致拆迁问题升级。随后，北大五教授上书全国人大常委会，建议对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查、修改或撤销。国务院高度重视，组织了国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部、农业部、林业局等相关部委局，进行前期的立法调研工作，多次召开专家研讨会，商讨《拆迁条例》修改方案。一时间，“拆迁”成为中国大地上最为引人关注的焦点之一。至截稿时，《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》已正式向公众公开征求意见。

现行条例何以成为众矢之的？

以中国的《城市房屋拆迁管理条例》这一行政法规演变史进入检索，1991年，现行条例出台。北京才良律师事务所主任王才亮解释说，这一条例当时是为了与《城市规划法》相配套而颁布的，立法思想是想通过旧城改造、房屋拆迁，改善城市居民的住房条件。当时的城市建设主体是国有单位，政府主导整个拆迁过程，其关键词是安置，体现了当时制定条例的初衷，以及起草和制定拆迁条例机关的善意，拆迁受到了百姓的欢迎。

真正的变化开始于1994年，这时开始第一次“房改”，当年《城市房地产管理法》颁布，房地产开始市场化。市场化的结果是：利益主体由单纯的国家与公有开始多元化。开发商逐渐走上前台。

“安置一词被修改掉了，拆迁条例进入无法为百姓解决安置问题的阶段，而且很多开发商认为自己没有义务为老百姓解决安置问题。”王才亮认为，这直接推动了“条例”的修改。

2001年6月，修改后的《拆迁条例》颁布并沿用至今，但仍未区分公益和商业拆迁，其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。而进入新千年后的中国，随着区域城市化的迅猛发展和房地产市场的持续升温，地价、房价的一路高歌，《拆迁条例》越来越难以维系城市建设与拆迁安置的均衡关系。

正如北京大学外国经济学说研究中心副主任夏业良所指出的，旧的条例有很多抽象、模糊的地方，比如给予适当的补偿，什么叫适当的补偿？另外，《行政强制法》对于执行机关没有规定相应的级别和权限，有关政府与经营部门侵害了拆迁户的合法权益，对他们的补偿和安置不合理，一些法规真实利益的承托者是部门本身，国家利益、国民利益被抽象化了。

著名经济学家茅于轼表示，按照经济学的规律，商品通过交换，应该达到“双赢”。拆迁从“双赢”变成“双输”，主要是因为房地产偏离了市场，并且在利益分配上严重失衡。

北京市亿嘉律师事务所律师吕国华认为，拆迁从根本上来说是弱势群体与强势群体之间的博弈。在拆迁过程当中，被拆迁户经常被代表听证、被代表发表意见、被代表调节、甚至被代表签字。

天津财经大学财政学科首席教授李炜光则分析认为，1994年推行分税制改革后，地方财政的事权与财权不匹配问题相当突出，并导致地方政府过分倚重土地财政，这是造成唐福珍自焚悲剧的根本原因。

他解释说，分税制使中央财政占全部财政收入的比重由改革前的22%提升到56%左右，地方财政收入占比则由78%降到45%左右，这使得地方财政出现了一定的困难。地方政府不得不出卖土地以筹得收入来源，这就是“土地财政”的由来。地方政府取得的土地使用费，90年代是10.5亿元，2002年达到2400亿元，2006年达到7600亿元，去年年底达到9700多亿元。土地使用费大部分没有纳入预算。

种种原因的叠加直接导致了因拆迁引发的投诉上访事件呈逐年上升趋势。国家信访局数据表明，2003—2006年接待的上访人数中，有近40%涉及拆迁；这一期间建设部统计的这个比例则高达70%—80%。而中国社科院在此时间段完成的调查报告表明：只有2‰的上访能够解决问题。

新条列不能回避农村土地拆迁

北京华一律师事务所合伙人、上海闵行拆迁张龙其妨害公务案代理律师夏霖指出，在征收条例里面引起纠纷最大或者群体性事件最严重的是城郊土地，而“城市房屋征收条例”不包含农村集体土地这一块，回避了最大量的引起纠纷的内容。

“中国城镇化速度非常快，大量的土地、大量的纠纷是因为土地的增值。像上海从2001年到现在土地价格涨了五到六倍。从我们代理的这些案子可以看出，城郊的土地，尤其像上海、北京这样的热点城市，都有巨大的升值空间，因此其中的纠纷也很多。我代理的潘蓉、张龙其上海虹桥机场的案子，以及唐福珍自焚事件，都属于农村集体土地引发的纠纷。”

资深评论员童大焕也表示，经过20多年的城市化进程和城市住房制度改革，政府对于城市居民的房屋拆迁运动已经基本接近尾声，但是对农村居民在农村的土地和房屋的征收运动却方兴未艾。

如果新的《房屋征收与拆迁条例》只涉及城市国有土地，那样的城市化将是对农民权利、利益和尊严剥夺的城市化，是对农民财产性收入完全剥夺的城市化，其对农民的伤害将远远大于过去几十年工农业产品的剪刀差。其对整个社会的危害，也要远大于工农业产品剪刀差。因为这将使农民同时丧失房屋和土地，被迫成为城市里工资低、工作不稳定、财产少的贫民甚至流民阶层，它不仅可能使中国内需结构调整的愿望流于空想，甚至有可能使城市的安全、稳定都陷于危险之中。

“城市化是当代中国的一个最大发展机遇，也是一个巨大挑战”。童大焕认为，在此过程中，只有给城乡居民的各项权利以平等而公正的保护，我们才会共同收获一个经济高度繁荣、社会高度公平、人心高度和顺、城乡高度和谐的社会。

专家建言解决之道

从当前和今后一个时期我国城市化进程的推进来看，，拆迁仍然是我们必须面对的问题。处理好拆迁问题，不仅可以促进城市更新发展，提高城市综合竞争力，而且事关和谐社会的建设。为此，专家学者们从各自的专业角度给出了自己的建议。

茅于轼认为，我们国家经过30多年的改革，城市化有非常大的进步，拆迁征地的现象很普遍，其中不乏很多和平的拆迁征地，因此，解决这一问题的根本还是要回归市场化，依靠市场解决问题。政府在将一块土地由原来用途变成公共需要的时候，要与被拆迁人就补偿金进行协商，由于其多少带有强制性，价格应比周边土地市场价值略高。

李炜光直言，《拆迁条例》的修订并不能解决法律背后的利益问题以及财政权力的配置问题。《拆迁条例》的改革，必定伴随着更深刻的改革，这就是一定要对搞了“半截子”的分税制体制继续进行改革。

吕国华认为，由于弱势群体的声音太弱，无论是制定一部“征收法”，还是制定一部“拆迁法”，必须贯彻“限制强势群体的权力，保障弱势群体的权利”这一核心思想。商业拆迁应当与所谓公共利益分离。

民间古城保护人士华新民表示，从拆迁的环节上是不可能解决问题的，必须从根源上着手制定一个《城市不动产征收法》，土地产权和房屋所有权在同一时间征收，这样就不存在拆迁的问题，也不会有拆迁办公室的存在。拆迁一词到了应该从中国大地上消失的时候了。

独立学者秋风建议，在立法的过程中要明确几个概念，首先，制定“土地征收条例”，规范土地产权，这个产权在城市就是指国有土地的建设使用权；其次，这种产权应该是无限期的。第三，因此，征收条例应当以土地产权持有人的概念代替被拆迁人的称谓；第四，征收决策过程中必须引入民主程序。

据王锡锌教授透露，条例草案修改内容与北大五学者此前的建议书内容精神基本一致，并且去掉了“被拆迁人”这一概念，以“被征收人”取代，有关人士认为这是草案体现的进步之一。

那么，新条例还将呈现哪些亮点，能否助力中国和谐城市化的建设，我们拭目以待！