作者简介：

中国综合开发研究院理事、城市经营研究中心主任研究员。中国国际城市化发展战略研究委员会专家委员、中国城市经济学会理事、中国城市科学研究会高级会员、清华大学-麻省理工学院城市思想者研修计划首席学监、北京大学景观设计学研究院客座教授、深圳市城市化研究会副会长、深圳市政府决策咨询专家等职务。

目前，我们国家已经不可逆地进入了城市化的加速阶段。另据计算，在未来25年将有8.5亿农民走进城市。如果从国家粮食安全考虑，随着这8.5亿农民进城的耕地最多是1.5亿亩。按照城市郊区人均一亩地来估计，将有1.5亿人通过失地后的安置区进城，而其余的7亿人将通过打工的方式走进城市。

这是一个怎样的国情！如果前面的判断——中国已经不可逆地进入加速城市化的阶段一一成立，那么未来这些就将发生在中国的大地上。

我们的资源能支撑城市化吗

中国的资源能否支撑加速的城市化

如果说加速城市化是一个民族从农村向城市“搬家”的话，那么当年英国的搬家依靠的是世界的资源。

从维多利亚时代英国经济学家杰文斯的这段话“北美和俄国是我们的玉米地，芝加哥和奥德萨是我们的粮仓，加拿大和波罗的海国家是我们的木材林，澳大利亚是我们的牧羊农场”可以看出，英国作为一个岛屿国家利用的是全世界的资源支撑了她的加速城市化。

中国的城市化能不能靠环境污染的转嫁和资源的掠夺来支撑呢？能否支撑8.5亿人口搬家和1.5亿亩土地的建设呢？

我国的煤炭、石油、天然气这些矿藏的储量是远低于全世界人均储量的，而我国的人口占全世界总人口的21％，没有一项矿藏的人均储量能超过这个比例。2003年，中国水泥、钢材、煤炭消耗占世界总量的百分比，分别为54％、34％、30％，这还仅仅是加速城市化刚刚起步的阶段。8.5亿人进城要盖多少房子？而且他们在农村又要盖多少房子？我们能否支撑这样的一种资源消耗？

在我国，目前可以说是环境无偿、资源廉价。谁占用环境，谁污染环境基本上都是没有代价的无偿占用和污染。而资源，即我们初级的资源产品又是非常的便宜，使得人与自然的矛盾非常突出。连续发生的三件环境污染大事故，即松花江事件、冷水江事件和开县天然气主管道爆炸事件，一次又一次给我们敲响了警钟。

全球化竞争时代的“和谐城市化”

我国是在加速城市化阶段提出构建和谐社会的，能否这样判断：“和谐城市化”是21世纪我国的一个国家战略？

与世界其他发达国家如英国、法国、美国、日本相比，中国的城市化进程是最晚起步的。恩格斯和马克思共同起草的《共产党宣言》所依据的是恩格斯在二十岁出头时在英国所做的一个调查——《1844年英国工人阶级状况》。恩格斯说，他已经通过这本书达到了《共产党宣言》的那种唯物史观。一个二十出头的年轻人，对人类社会的全部历史作出“都是阶级斗争的历史”这样激烈的判断，从中可以看出当时的英国社会是何等的不和谐。

法国稍微滞后于英国，在1853年到1871年间，奥斯曼进行了巴黎大改造。在奥斯曼改造的第18个年头出现了巴黎公社起义，很多历史学家认为这之间是有必然联系的。美国在19世纪80年代至90年代就达到了我们今天的城市化水平。那个时代，美国工人的超时工作是每天工作14到16个小时，这种超时的工作导致了“五一”大罢工。所以，欧美国家在加速城市化阶段，社会并不和谐。

欧美加速城市化阶段里曾出现过欧文的“新和谐村”试验。欧文的“新和谐村”只有1000多人，占用的面积相当于今天的深圳经济特区，300多平方公里。如此优越的人均资源，试验结果却是失败的。为什么破产，有很多的原因——“一家和当时美国最完善的染坊相媲美的染坊终日无事可干，一个每周生产400磅棉纱的纺织厂和一个每周能生产60吨面的面粉厂常常停工”。因为“新和谐村”讲究的是各尽所能、按需分配这种超现实的共产主义的理想，在这种理想的面前，在一个全球化竞争时代，这个“新和谐村”是没有竞争力的。

因此，现在当我们讲和谐社会的时候，一定要考虑中国加入全球化的竞争力。我国的城市化归根结底是全球化推动的中国城市化，像布罗代尔所说，“不同的经济世界整合成一个统一的世界经济的过程”中间，中国加入了这个游戏。这个从1000年以前，地中海威尼斯商人开始玩的游戏，经过了500年前地理大发现，经过了英国、荷兰、意大利、美国，一直扩展到全球这样一个过程，中国以加入WTO的形式，进入了这场国际竞争。这场游戏的核心就是竞争。

城市化的追问

五问中国城市化

首先，我们要的是一个挥霍型的城市化还是一个节约型的城市化？中国现在是世界最大的建筑浪费国，也是世界最大的拆迁浪费国。
其次，我们要的是国家城市化还是民间参与的城市化。我们的所有地方政府官员都会认为他做的事情都是代表着人民群众最长远的利益，当不少人说这句话的时候，他隐含的前提就是说“我今天可以牺牲你眼前的局部的利益”。但是，如何防止出现像阿斯旺水坝，像俄罗斯集体农庄，像中国的大跃进这样的事情？我们今天要追问，我们是要国家城市化还是民间参与的城市化！我们已经花费了30年的时间走了一条国家工业化的道路，其结果应该使我们反思，我们还要不要再走国家城市化。

再次，我们是城市人的城市化还是农民的城市化？我们今天的社会保障系统所覆盖的多数都是城里人，我们的经济适用房是给城里人建的，城里人甚至可以买到200平方米的经济适用房；我们的廉租房也是给有城市户口的人设置的。

第四，我们是富人的城市化还是穷人的城市化？城市交通中太多地考虑车行的方便，却很少顾及步行的方便。街道越来越宽，沿街却少有公共厕所，公交车站远离过街天桥这样的例子在各地屡见不鲜。

第五，我们是物的城市化还是人的城市化？现在各个城市的城中村改造政策，给出的政策都是拆迁比、容积率、减免地价优惠，而不是从就业的角度、教育的角度、卫生的角度、社保的角度考虑居住在城中村里的人。有关“人”的那些机构大都在束手旁观，而有关“物”的那些部门，如规划局、国土局、环保局、消防局都冲在前面。在城市发展规划中我们往往是以物为本，以人为末！

和谐社会，我认为最重要的应该是国家与人民之间的和谐，与农民之间的和谐。但是，当我们推进国家城市化的同时，农民是不是也同步城市化了呢？

靠“租”发展的城市经营

这些年，我们的地方政府都在经营城市，在优化政府的资产负债结构、重组政府的收支结构。可是，现在财政的“饭量”越来越大，多数的二、三线的中小城市财政都已经入不敷出；同时，又处在加速城市化阶段，大量的农民涌进城市，城市的基础设施要建设，又要弥补欠帐。地方政府是怎么经营出城市建设的这部分钱呢？是靠租——经济学上的“租”，就是我们说的出让金。这样一来，城市经营的重点是土地使用权的有偿出让，短短几年间确实中国城市的建设面貌一新。

但是我们是否想过，这块“租”是从哪来的呢？它昨天是农民经营的土地，今天怎么就变成公共资源了呢——是地方政府以国家的名义低价从农民手中征来的，到了开发商手里又变成了商品。土地剪刀差，就像当年的粮食统购统销剪刀差一样，是城市在剥夺农村。当年的粮食统购统销剪刀差，城市从农村剪了8000个亿。再简单测算一下，未来土地剪刀差，城市将剪掉农村多少财富？

众所周知，农业是弱势产业，农民是弱势群体，农村是落后社区。但是，土地农转城的这种发展权限在被城市政府所垄断。如果以每亩地城市政府获利10万元计，未来1.5亿亩农地进城，将给城市带来15万亿的预算外收益，这15万亿相当于我们一年的GDP，相当于粮食统购统销时代剪刀差的20倍。如果是这种城市化的话，土地剪刀差剪出来的城市化，将会使城乡差距越来越大。

今天有1亿多民工在城乡之间流动，他们在城市创造了GDP，在城市创造了增值税，在城市负担了营业税，但是城市很少对他们履行任何公共支出的责任。在教育、科研、行政、社会，存在着对城市化的集体无意识。地方政府的经济目标是实现经济增长，而经济增长就要招商引资，就要固定资产投资，当把招商引资的任务完成了以后，政府的所有任务就完成了。但是，每1个亿的固定资产投资，如IT制造业，在深圳必须搭配1000个流水线的工人，这些人住在哪，在地方政府的施政纲领里从来没有一个字提及。另外，从全国理科、工科城市规划的本科专业课程表看，我们找不到一个“三农”的“农”字。今天的理工科缺少社会科学的素养，社会科学缺少人文科学素养，是到了该弥合这种分裂的时候了。

建设和谐城市化道路

在建设和谐城市化的道路上，提出以下几点建议：

建立适应加速城市化阶段的财政税收体制。1994年的财政税收体制是在城市化还没有进入加速阶段的时候建立的财政税收体制。我们今天应该建立适应加速城市化阶段的财政税收体制，应该有资源节约、环境友好的导向。比如说谁占用了多少亩的土地来建别墅，他就应该纳物业税、资源税。现在的情况是他占有而不纳税，但是他一转卖，增加流通就要纳税，这非常荒谬。我们应建立城乡统筹的土地财政，规范进城的这1.5亿亩土地，收益刨去投入后，政府、农民、城市的居民如何分享。

开展城市化相关的战略研究。现在需要对产业空心化进行预警研究，巴黎郊区的骚乱给我们敲响了警钟。比如说深圳宝安、东莞这样的地方，就是珠江三角洲大都市区内的郊区地带；再比如环京津地区已经出现了环河北省的贫困地带。这是值得我们警觉和重视的问题。
把建设社会主义新农村的重点放在乡村社会的建设。即使城市化率达到70％，中国仍然有5亿人口生活在农村。我们比照一下东亚的先行国家——韩国的加速城市化进程就会发现，农民的道德、精神出现危机，这可能也是我们当前会面临的一个重要的问题。可能我们在未来会意识到，村落的结构是非常宝贵的，千百年来传承下来的这种社会结构具有巨大的社会价值。我们地方政府现在对失去土地的农民采取货币化安置，但是值得注意的是，货币化打散了传统村落之后，一个完整的、有价值的村落就可能变成了一帮游民。

以土地为载体，使农民参与和分享城市化。现在失地农民的问题非常大，目前6000万人，增长非常快，每年增长500万人。失地农民的问题不是给钱多少的问题，给多少钱也不够花，因为农民是不会拿钱来生钱的，他只会拿地来种粮食。所以我们应该考虑如何以土地为载体，使农民参与和分享城市化。

结 语

总之，应该研究一些在综合推动中国城市化过程中的治理结构的战略性问题。现在，劳动就业、社保跟农民相关；民政、社会身份跟农民相关；财政税收跟农民相关；土地管理、城市规划建设、教育科研都跟农民相关。但是，在目前政府部门分割的情况下，我们政府的一个完整的大脑往往被切割成20份，然后分别思考，或者有事没人想，或者大家来想，政策叠加。

所以，在中国城市化进程中需要有一个综合的治理结构。各个部门互为“援军”，各个方面综合统筹，把和谐城市化作为大家共同努力的同一个目标。如果我们仍用一个计划经济时代的治理结构来推进市场经济，用一个前城市化阶段的治理结构来推进城市化，那么，成堆的问题就将纷至沓来。