推进城市化，是我国现代化建设进入新阶段后必然经过的历史阶段。城市化是现代化的重要标志，也是提高人口素质，普及现代文明，促进社会进步，增强国家整体竞争力的需要。近年来，我国在推进城市化进程方面虽然取得了一定的成效，但在土地管理方面还存在着一些不容忽视的问题。一些地方通过取消农业户口，撤消农村集体经济组织建制，建立社区居委会等方式推进城市化，并将城市化后属于农民集体经济组织的土地直接宣布为国家所有；一些地方在“城中村”改造中对于剩余的少量集体土地也采取转地的方式直接变为国家所有。这种不通过土地征收而将农民集体所有土地直接变为国家所有的做法，既不符合土地管理法律、法规的规定，也不利于保护农民的土地财产权。

为了规范城市化进程中的土地管理，切实解决城市化进程中农民利益的保护问题，今年3月，国务院法制办公室、国土资源部联合发布了《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第五项的解释意见》（国法函[2005]36号）。之所以要对《土地管理法实施条例》第二条第五项作出立法解释，主要是因为该规定在执行过程中出现了一些新的问题，需要进一步明确其法定涵义。《土地管理法实施条例》第二条是规定国家所有土地范围的，其中第五项规定是：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。在《土地管理法实施条例》实施过程中，特别是近几年随着城市化进程的加快，一些地方认为，根据《土地管理法实施条例》第二条第五项的规定，只要农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地就可以直接转为国家所有。为此，一些地方在取消农业户口，撤消农村集体经济组织建制等方面作文章，以《土地管理法实施条例》第二条第五项的规定为依据，将“村改居”后原属于农民集体所有的土地直接转为国家所有。

 国务院法制办公室、国土资源部在《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第五项的解释意见》中明确指出，《土地管理法实施条例》第二条第五项的规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。也就是说政府不能通过“村改居”等方式将农民集体所有的土地直接宣布为国家所有。这是因为根据宪法和《土地管理法》，我国的土地所有权分为国家所有和农民集体所有两种。国家为了公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征收或征用，并依法给予补偿。征用不改变土地所有权，征收则是国家依照法定程序将农民集体所有土地变为国家所有的唯一形式。也就是说，根据宪法和土地管理法律、法规，农民集体所有的土地未经国家依法征收，不改变土地所有权。正是由于土地征收意味着对农民土地财产权的合法取得，因此《土地管理法》和《土地管理法实施条例》对土地征收的审批权限、审批程序、补偿标准等都做了比较全面的规定，其目的在于规范政府行为，切实保护被征地农民的合法权益。此外，在我国，政府对土地征收的审批还直接关系土地用途管制制度的实施和国家宏观调控目标的实现。因为按照《土地管理法》的规定，作为实施土地用途管制制度核心的农用地转用审批绝大多数情况下是与土地征收审批同时办理的。且暂停农用地转用审批和土地征收审批已成为国家进行土地市场调控的重要手段。这也正是国务院28号文《关于深化改革严格土地管理的决定》中“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”的主要原因。因此，各级国土资源管理部门都应高度重视城市化进程中的土地管理问题，把思想认识统一到国务院法制办公室和国土资源部的解释意见上来。

 国务院法制办公室、国土资源部《关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第五项的解释意见》明确，该解释自公布之日起实施，即自2005年3月4日起实施。按照法律不溯及既往的基本原则，该解释只适用于发生在2005年3月4日以后的行为，不适用于以前的行为。此外，解释意见属于立法解释，与行政法规具有同等法律效力。在在解释意见颁布实施后，地方性法规、规章以及规范性文件中的有关规定与解释意见不一致的，都要按照解释意见执行。因此，各级国土资源管理部门都应抓紧做好相关地方性法规、规章以及规范性文件的清理工作，该修改的修改，该废止的废止，确保土地管理法律法规的正确实施。