国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁

“控制人口数量在目前来看，根本不现实。”

“一个政策的出台，还是让时间和实践去证明吧。”

“我相信随着时间的演化，随着我们对城市发展水平认识的提高，随着我们对于改革进程的加快，很多问题会逐步得到解决的。”

北京到底能承载多少人？人们为什么聚集北京？北京给外来人口带来了什么？现行的人口调控政策遇到的难题是什么？……本报推出的“问诊人口调控”系列报道引发多方关注和思考。近日，本报采访国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁，继续破解人口调控难题，探讨是不是需要控制人口以及如何对待外来人口。

城市承载力是个伪命题

京华时报：谈到人口调控，首先会讨论的问题就是城市承载力，它与人口之间有怎样的必然关系？

李铁：到底有没有承载力，我觉得在目前来看这是一个伪命题。对北京来说，从上世纪80年代提出承载力，到现在北京实际人口远远超过承载力的标准，这些人在北京活得很好。北京各种产业的发展，城市的发展还是处于欣欣向荣状态，即使出现了堵车，有了点问题，也是城市发展中遇到的必然问题，是如何加强管理如何开展公共服务的问题。现在，很多人打着北京承载力只能容纳多少人的旗号，以此反对更多的外来人口进入北京。

京华时报：从直观感觉来讲，这里确实有点堵，人有点多。

李铁：城市发展到一定程度，政府应该调整基础设施投资方向，来重点解决公共服务上出现的问题。交通可以治理，其拥挤很重要的原因，是我们过多依赖地表设施而忽略了地下空间的开发，在面对城市化迅速发展的情况下，对公共交通的战略没有及时调整。

另外，说“北京承载力过高”是指主城区过高还是整个北京市？主城区存在人口过密的问题，可是对1.68万平方公里的北京行政管辖区而言，北京人口密度与很多同等类型的城市相比并不高。

现在提出的控制人口的做法，并不是只针对主城区，而是针对整个北京市地域的。这个理由从何而来？

当然，谈承载力最主要的因素是水资源。在水资源短缺的情况下，至少要通过对水价的调整来调节居民节水和企业节水。也就是说，即使在不增加供给的情况下，政府也可以通过加强管理，来节约水资源或者提高水资源的使用效率，这一点也基本没有做到。

资源优势吸引人口流入

京华时报：没有提高水价，大概因为物价上涨的原因。

李铁：这正是我要说的第二个问题。人的流动受生活成本制约，这里基础价格（水、电、农产品价格）都很低，那么，大家自然会选择到这里来，而且这里就业又相对容易，我当然要来。

京华时报：基于这样的分析，北京还需要控制人口吗？

李铁：不是需不需要，而是按目前的情况，根本不现实。

人到北京来取决于两个因素，良好的公共服务和人才储备资源。由于北京特殊的城市定位，其公共服务水平高于全国其他地区，同时，运用行政力量带来的投资因素远远高于其他城市。加上北京又动用了大量行政手段，保障供电、压低基础价格等等，企业到这里来是必然现象。

人口高度集聚带来了新的工作机会，城市间流动人口和农村流动人口都很多，找工作方便，基本生活支出也不高，收入又很高。

从这个角度来看，人口随着产业向北京流入是一种正常现象，当行政资源向这里聚集的时候，市场资源也随着进入。企业、政府、机构大家都来，人口也会来。你怎么挡得住？

利益固化导致外来人口难进入

京华时报：既然不现实，调控人口或许是徒劳，可是为什么管理者还要去控制呢？

李铁：在中国，可以和北京户口对调的只有上海。只有这两个地区公共服务水平接近，而其他地区户籍的含金量与北京差别太大。然而，北京整个公共服务偏重于户籍人口，并远远大于外来人口，这是一个根本的区别。这种利益固化的结果就是户籍人口要维护他的利益。

按照六普数据，北京外来人口已经超过了1/3，如果让他们享受与户籍人口一样的公共服务，意味着北京现有的公共支出，要切出一大部分，意味着户籍居民公共服务水平下降。已经享有各种福利的居民，不希望其他人来挤他们的公共福利。同时他们有很强大的舆论影响力，很可能影响着政府决策。

从另一方面看，他们可能希望进来的外来人口更多是高端分子，但是，现在北京外来人口的结构中有20%的城市间流动人口，还有大量的农民工和小商小贩。

京华时报：那么，到底该怎么对待外来人口呢？

李铁：怎么对待这些人呢？80年代民工潮时，那时大家都叫“狼来了”，后来渐渐转为同情，后来转为关爱，关注农民工子女就学，关注农民工基本待遇。但是，有没有雄心气魄可以纳入你的家庭，我想对很多人来讲，是个难题。

因为问题的关键，不是说我对你好多少，而是你能不能和我一样，具有同等权利。而这个同等权利意味着要降低我的公共福利，降低对我的公共支出，并增加我的竞争压力和难度。

清理外来人口难解困局

京华时报：不想让外来人口进来时，还有另一个理由，比如治安问题。

李铁：没有治安问题是不现实的，它是城市发展的伴生因素。华盛顿的犯罪率是最高的，城市地区高于农村地区是正常现象，社会利益集团矛盾的对立会使犯罪率增加。人口处于流动性的情况下，社会管理需要从更深层次来认识，你需要考虑到底是加强警力还是加强公共服务来解决？

京华时报：从目前来看，很多区县选择了前者。

李铁：没错，我已经关注到旧宫大火后大兴区突然加强监管和人口的清理。在大量人口处于流动的状况下，现行的治安管理还没有跟上去。要解决这些伴生的问题，到底该清理还是该加强服务，这是我们应该认真考虑的问题。

以广东为例，广东对建房出租即使违章也并不强拆，但是要解决几个问题：比如屋内要有独立空间做饭，每个房间要有厕所，灯要贴墙线要进槽，并且提供服务，每个房间都有网线，排水照明都解决了。这样做到以后，通过加强安全管理解决了出租屋的需求问题，通过管理和服务疏导了可能发生的公共安全事故的隐患。

可是，回头看大兴区，清理的这些人，人都去哪了？打游击了！问题没有根本解决。

目前我们的管理者手段还是管制、排斥和管理并行，而我们现在强调的是管理和公共服务同时并进。

京华时报：如果按照这种思路发展下去，会有一个什么样的后果？

李铁：人口挡不住，人口只会越来越多，这一点我坚信不疑。因为我刚刚说的几个问题都没有解决，基本价格没有解决，产业资源的进入没有解决，所以怎么能挡得住人来。2003年之前存在收容遣送制度的时候，清理得比现在要严厉得多，但仍然没有挡住人口进入北京。实际上历史已经证明是无效的，所以未来也不可能有效。

因此，北京将来面对的问题就是如何针对新形势下庞大复杂的人口结构，怎么按照和谐社会的要求，建立一种均等的公共服务，这是核心。

宜居城市应更方便生活

京华时报：从目前来看，户籍的问题似乎还很遥远。可是人们谈到人口调控时，都会指向产业的规划和调控，产业对人口的意义有多大？

李铁：我并没有认为产业能规划得到。对一个城市来说，我可以做到什么产业不让进，但是什么产业进来我不知道。因为产业的进入有随机性，同时，新兴产业的发展也很快，具有不确定性。这就是为什么大量的规划到最后都是一纸空文。

与此同时，未来的北京服务业的发展肯定要增加。可是，北京要的服务业到底是什么？我们不仅需要高端服务业，如金融、信息等等，也需要基本的服务业和物美价廉的服务业。我们应在城市发展的措施上给它们留有空间。而服务业最大的特点是在现有的就业基础上提高就业水平。

我们所说的宜居城市不是生态，而是一个更为方便的城市生活。需要有一批人提供基础服务业产品和社会服务，而且这些服务要深入到千家万户，服务成本要适合北京的中低端人口的收入水平。政府若觉得他们做的有问题，你加强监管，通过提供好的公共服务来进行引导。

京华时报：这样分析下去，您认为现有的人口政策怎样？

李铁：一个政策的出台，还是让时间和实践去证明吧。我们对城市的认识，还需要进一步去深化。城市的管理也确实面对着舆论的影响和制约。城市化发展到今天，这么大的公共服务的反差和利益的固化，必然会对政策产生影响。但随着其他群体话语权的提高，随着对城市化认识的加深，随着观念的调整和改变，这些事情会逐步得到解决。

目前一些政策的出台，有各方面的原因，政策背后或许有一些难言之隐，光批评也解决不了问题。但我相信一些政策只会发挥一时的作用，不会持久。这也是社会中各类利益主体之间的矛盾博弈导致的必然结果。我相信随着时间的演化，随着我们对城市发展水平认识的提高，随着我们对于改革进程的加快，很多问题会逐步得到解决的。

本版采写本报记者孙乾本版摄影本报记者许淑敏