一、生态功能是主体功能区规划的内在依据

以往国土开发规划是通过开发国土资源，优化空间结构，进而达到提高土地利用效率，获取更大效益的目的。而制定规划的依据也主要是考虑区位优势、资源禀赋、交通状况、市场距离和地域联系等因素。

全国主体功能区规划是以生态功能现状和发展潜力为依据，确定区域主体功能；以功能定位，确定区域发展方向；以资源环境承载力为约束，确定区域开发强度。目的是加快转变发展方式，形成协调的开发格局，促进经济较快发展，构建稳定和谐的社会。体现了人地和谐的自然观，可持续的科学发展观。

2008年，环保部和中科院联合编制并发布了全国生态功能区划，该区划是在全国生态调查的基础上，分析区域生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性空间分异规律，确定不同地域单元的主导生态功能而制定的。

全国生态功能区划的目的是为了贯彻科学发展观，树立生态文明的概念，以协调人与自然的关系、协调生态保护与经济社会发展关系、增强生态支撑能力、促进经济社会可持续发展为目标，在充分认识区域生态系统结构、过程及生态服务功能空间分异规律的基础上，划分生态功能区，明确对保障国家生态安全有重要意义的区域，以指导全国生态保护与建设、自然资源有序开发和产业合理布局，推动全国经济社会与生态保护协调、健康发展。

1.全国生态功能区划的基本原则

一是主导功能原则。生态功能的确定以生态系统的主导服务功能为主。在具有多种生态服务功能的地域，以生态调节功能优先；在具有多种生态调节功能的地域，以主导调节功能优先。二是区域相关性原则。在区划过程中，综合考虑流域上下游的关系、区域间生态功能的互补作用，根据保障区域、流域与国家生态安全的要求，分析和确定区域的主导生态功能。三是协调原则。生态功能区的确定要与国家主体功能区规划、重大经济技术政策、社会发展规划、经济发展规划和其他各种专项规划相衔接。四是分级区划原则。全国生态功能区划是从满足国家经济社会发展和生态保护工作宏观管理的需要出发，进行大尺度空间范围划分。省级生态功能区划应与全国生态功能区划相衔接，在区划尺度上应更能满足省域经济社会发展和生态保护工作中宏观管理的需要。

2.生态功能区划的目标

一是分析全国不同区域的生态系统类型、生态问题、生态敏感性和生态系统服务功能类型及其空间分布特征，提出全国生态功能区划方案，明确各类生态功能区的主导生态服务功能以及生态保护目标，划定对国家和区域生态安全起关键作用的重要生态功能区域。二是按综合生态系统管理思想，改变按要素管理生态系统的传统模式，分析各重要生态功能区的主要生态问题，分别提出生态保护主要方向。三是以生态功能区划为基础，指导区域生态保护与生态建设、产业布局、资源利用和经济社会发展规划，协调社会经济发展和生态保护的关系。四是生态系统服务功能及其重要性评价，生态系统服务功能评价的目的是明确生态服务功能类型及其空间分布。全国生态服务功能包括生态调节功能、产品提供功能与人居保障功能。其中，生态调节功能主要是指水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等维持生态平衡、保障全国或区域生态安全等方面的功能。产品提供功能主要包括提供农产品、畜产品、水产品、林产品等功能。人居保障功能主要是指满足人类居住需要和城镇建设的功能，主要区域包括大都市群和重点城镇群等。

3.生态功能区与主体功能区存在密不可分的依存关系

第一，生态调节功能区涵盖了主体功能规划中的禁止开发区和限制开发区，而禁止和限制开发区在空间上又与生态功能调节区的自然保护区、重要生态功能区、风景名胜区、森林公园等相吻合。第二，生态功能区划中的产品提供区涵盖了主体功能区划中的限制开发区和重点开发区，而限制和重点开发区在空间上又与产品提供功能区中的农产品提供区、林产品提供区和畜产品提供区相吻合。第三，生态功能的人居保障区涵盖了主体功能规划中的重点开发区和优化开发区，而重点和优化开发区在空间上又与人居保障功能区中的城镇周边区、重点城市群和大都市群相吻合。显而易见，地表生态系统的生态功能是国家主体功能区规划的内在依据。

二、强化环保措施，促进主体功能区建设

1.按功能区实行严格的污染物排放总量控制

环境污染的原因是由于接纳了人类活动排放的各类污染物质，且超出了其自净能力和容量，使环境系统自身的功能受到损害，长时期积累就造成生态失衡，甚至是功能丧失。因此，要想恢复生态，改善环境质量，必须减少向环境排放污染物的总量。

污染物排放总量控制制度，日本实施的较早，在上个世纪70年代就实行了，对东京湾和濑户内海实行了污染物排放总量控制，经过10多年的实践，取得了非常明显的效果。

中国在“十五”期间开始实行污染物总量控制计划，控制12项污染物，其中水中8项，大气中3项，固废1项，但没有完成目标任务。“十一五”期间，国家又继续实行此项制度，控制指标减到2项，目标是在2005年排量的基础上削减10%。到2010年年底，两项控制指标实际都超额完成了任务。COD排放量比2005年削减12.45%，SO2排量比2005年削减14.29%。

污染物排放量是依据区域经济发展基础、区域环境质量状况和区域功能定位等综合因素进行分配的。对东中西三大地带来说，在现有的排放量的基础上，东部削减力度大一些，中部处于平均水平，西部削减力度小一些，有的省份不但不削减，还要给增量。在“十二五”期间，将体现得更充分些。比如青、藏、新、蒙和新疆生产建设兵团等省区。

污染物总量控制制度，在不同主体功能区内如何实行？第一，禁止开发区不允许开发，因此不分配总量。第二，限制开发区受开发强度所限，因保护主体功能的需要，分配污染物总量有限，要开发项目也只能是知识经济型和绿色经济型。第三，优化开发区多数是已无环境容量的地区，因此，不会分配增量。而要想发展，只能采取调结构，转变发展方式，采取腾笼换鸟的办法。第四，重点开发区，可以分配增量。这些地区多是发展不足，有环境空间。但是，总量分配需以满足区域环境质量标准要求为限。所以，开发建设项目，一要依据产业规划把好产业政策关，二要依据功能区的要求，把好污染物排放达标关，三要把好分配给企业的许可排放总量关。

2.把好环境影响评价和“三同时”验收关口

环境影响评价措施是推动区域产业结构优化升级的有力杠杆。通过依据各功能区主导功能和资源承载力，对区域、流域和行业进行规划环评，以及对重大项目进行环评，严格落实区域政策和法规，严控“两高一资”，产能过剩和低水平重复项目建设，从而推动主体功能区的科学发展。

目前环保部依法开展的环评种类有：建设项目环评、区域规划环评、发展战略环评和政策环评。环评过程中主要把好“三审”关：一审项目选置，看符不符合功能区要求。二审项目性质，看符合不符合产业政策和区域发展方向。三审项目环境影响，看建设项目所排放的污染物是否能对当地环境乃至周边事物产生不利影响。

根据主体功能区定位，首先要求开展区域规划和产业发展战略环评，尤其是重点开发区的规划环评。没有开展区域规划环评的，可对该区内的建设项目环评报告书不予受理。

由于各主体功能区的发展方向和开发强度不同，其环评要求也不同。禁止开发区不准建设开发项目。禁止开发区包括几种情况：有国内法规的，包括国家级自然保护区和国家级风景名胜区。有国际公约的，包括世界文化自然遗产，有部门规章的，包括国家森林公园和国家地质公园。有法规的要依法严格管理。无法规的按照禁止开发区的要求办理。一些国家重点基础设施建设工程(交通、通讯、电网)经过环评合格，可在试验区穿过。其他项目不准建设。

限制开发区包括两大类。在重点生态功能区内，要根据生态服务功能，严格限制开发强度。从建设项目环评上考虑，一是严格环境准入标准，凡是对主导功能有较大影响的开发项目，不予通过环评。二是符合该区发展方向的项目，也要实行严格的环境保护措施，严格按功能区要求达标排放。在农产品主产区，从保护基本农田数量的角度，是不允许建设工业化和城市化项目的。限制开发区内，一般仅限于建设旅游、传统农业和畜牧业开发项目。

优化开发区建设项目环评，关键是看项目的科技含量和产业类型，应以第三产业和高新技术产业项目为主，因为是人口稠密区，应严格按城市各功能区的环境质量标准进行环境影响评价。以此作为调整产业结构的助推器，促进发展循环经济、绿色经济、低碳经济。在该区把恢复生态和改善环境质量作为硬约束目标。

对于重点开发区建设项目的环评，要依据项目的排放情况对周边环境的影响评价，提出防止污染和避免造成生态破坏的对策措施。对该区环评的硬要求一是污染物排放必须按功能区达标，二是污染物排放总量，必须满足国家对该区的总量分配指标要求。

此外，把好建设项目“三同时”验收关。任何开发建设项目，经过选址审核、功能定向以及环境影响评价合格，投入施工建设后，在正式投入生产运行前，还必须通过“三同时”验收。否则，将不允许投产。“三同时”验收检查，首先是看在环评阶段提出的防治污染措施是不是同时设计了，同时建设了，同时运行了。其次是通过环境监测分析、检查环保设施的运行效果是不是达到预期的目标，还要检查环保的各项规章制度是否建立等。总之，在“三同时”验收阶段，凡是发现未按环评阶段提出的要求做、或做的不够的，以及达不到预期效果的，一律不予验收，不许投产运行，并要求限期整改，直到达到预期目标为止。

3.严格按照功能区标准达标监管

由于各类功能区的功能定位不同，资源环境承载力不同，人口密集程度不同，因此，对环境质量的要求也不同，相应的环境监管的力度也不一样。主要体现在环境质量标准，如地表水环境质量标准、环境空气质量标准以及污染物排放标准方面。不同的主体功能区，执行不同的标准。

此外，对于特殊的流域或区域，有时也采取严于国家标准的地方标准，如太湖地区、松花江流域的某行业、某项污染物的排放标准就严格一些。目前，全国各类标准，包括质量标准、排放标准等有1050项，有相当一部分标准是按环境功能划分标准等级的。

4.用绿色环境产业政策，促进主体功能区建设

根据不同主体功能区的发展方向，用各种环境政策调整区域经济结构、产业结构和发展方式。

绿色信贷政策。在优化开发区和重点开发区的开发项目，必须符合区域功能定位的要求，否则不予贷款，这方面环保部已与银行达成了协议。

绿色融资政策。企业想上市融资，首先需经过环保部门审查评估。从促进主体功能区建设的角度出发，上市企业审查首先要看企业的未来发展方向是否与所在区域的功能定位相一致。只有相一致，而且属资源节约、环境友好的企业才能审查通过。还有绿色税收、绿色价格、绿色保险政策等等，机制大同小异。

5.生态保护与建设的措施与要求

从环境保护的角度出发，通过采取不同生态保护与建设措施，可加快促进国家主体功能区的形成。

在禁止开发区，依法加大对国家级自然保护区保护的力度，防止人类活动干扰。目前全国共建各类保护区2541个，占国土面积的14.7%，其中国家级的319个，占国土面积的9.6%。现在，省市级保护区受开发活动干扰较大，有的甚至撤销了。国家级自然保护区要求调整面积和调整功能区的较多。

我们的原则是依据自然保护条例严加保护。但对于一些国家大的基础设施建设项目，需穿过自然保护试验区的，只要做好环评和预防措施，也是可以的。以前建的保护区面积过大的，根据实际情况作出科学调整也是允许的，只要实事求是就行。但必须报请国务院批准才行。

在限制开发区，目前最紧迫的任务是要尽快把具有国家级意义的重要生态功能区保护起来，划分出核心区、缓冲区和试验区，进行分区管理、适度开发。

环保部已组织十多个部门，成立了国家级重要生态功能区评审委员会，在全国十多个省试点。国务院办公厅正在协调有关部门，准备出台评审办法程序和标准的文件。这类主体功能区，主要是用各种环境措施，防止过度开发破坏生态功能区的生态功能。

在优化开发区和重点开发区，主要是强调生态建设。目前环保部大力推行生态政区建设，包括生态省、生态市、生态县、环境优美乡镇和生态村，而且都有建设标准。从省域和市域的角度，主要引导建设绿色产业体系、绿色资源保障体系、绿色生态屏障体系、绿色人居环境体系、绿色消费体系和生态文化体系。在生态村镇范围内，主要引导建设环境优美、生活富裕、人际和谐的村镇。

目前，全国已有15省提出建设生态省，500多个县市提出建设生态市、县。国家已命名了11个生态市、县，公示14个，通过验收20个。已命名的环境优美乡镇1027个，生态村107个。

三、需要深入探讨的几个问题

1.主体功能区分类问题

功能，是指一个系统整体呈现出有利的作用，或者说一个物体的效用。一般地讲一个系统(或物体)可能有多种功能，其中一个主导性的功能，可称做主导功能或主体功能。

主体功能区这个概念很好，但如何把空间按主体功能科学划分若干区域，却是个需要深入研究的问题。比如，规划中划分的4类主体功能区，实际上不是按功能分类的，而是按开发方式和强度分类，把区域功能都体现在不同开发方式的空间里面。这里面有个逻辑关系问题，即是先确定区域功能，再由区域的功能规定开发方式呢，还是先确定不同空间的开发方式，然后再根据不同空间的开发方式，确定不同的区域功能？显然是先确定空间功能，再规定适应空间功能的开发方式。空间主体功能划分是以区域资源环境承载力为基础，依据区域生态功能、现有开发基础和未来发展潜力确定的，是客观存在，是决定开发方式的基础。

另外，规划把开发内容分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。这种划分也值得深入研究。建议各省制定本省的主体功能区规划时，以国家的主体功能规划为依据，按照先确定空间功能，再规定开发强度的思路开展。

2.开发度与开发强度问题

国土开发度是指各类开发地区面积总和与国土面积的比值。一般地将开发分为农用地开发和建设用地开发，除此两类开发用地外，剩余的应属于生态用地。所以一个区域的开发度越低，其生态用地就越大。现在反对城市摊大饼式的发展就是要保留城市的生态空间。

开发强度是指区域空间的容积率、建筑密度和高度、绿化率等等，是衡量土地利用率和集约经营程度的概念。在实施主体功能区规划的过程中，一定要注意集约开发利用土地资源，尽可能地降低开发度，多保留一些处女地和生态用地。

3.禁止开发区与重点开发区比重问题

对于一个特定的区域，禁止开发区划定的面积越大，意味着开发度越小，符合该地区的长远利益。但在特定的时期内，不能说禁止开发区面积划的越大越科学。因为，在特定时间内，要维持一定数量的人口生活，而要满足不断地提高生活质量的需要，因此，必须拿出一定的开发空间，创造丰富的物质财富，以满足人们日益增长的物质和文化的需要。关键是把握好一个度，即处理好当前和长远利益、当代人和后代人利益的关系。国土开发规划，具有阶段性特征，4类主体功能区的划分是相对的，不是一成不变的。随着发展的时代、阶段不同，不同空间的开发规划确定的强度会随着发生变化。

4.生态补偿问题

落实好全国主体功能区规划，必须从国家层面实施行之有效的生态补偿政策。尤其是跨省间的生态补偿。这不仅是补偿禁止开发区丧失的发展机会成本，体现区域发展公平问题，也是促进主体功能区规划落实的动力机制问题。