党的十七届三种全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。

目前，我国城乡土地管理二元结构差异显著。从土地市场体系来说，城市建设用地出让转让出租交易市场经过10多年的建设已经相对比较完善，而农村土地市场体系尚未建立，土地收益分配比例不明晰；从土地权属性质来看，国有建设用地使用权和土地承包经营权可以通过出让、转让、出租等方式进行流转，而农村集体建设用地产权模糊、不具排他性，使用权流转受到严格限制；从土地价值的实现来看，权属差异导致国有建设用地和集体建设用地“同地不同价”，农村土地资产价值未显现。城乡二元结构的管理体制限制了城乡土地的统筹开发和高效利用，有待通过改革和创新土地制度予以解决。另一方面，城镇人均建设用地小，农村人均建设用地大（相差近一倍），开展农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩工作有很大潜力。在这样的背景下，重庆市设立了土地交易所，创建地票交易制度，健全农村土地管理制度，通过市场化途径，探索建立城乡统一的建设用地市场，达到优化城乡土地资源配置、推进土地节约集约高效利用、促进城乡统筹协调发展的目的。

一、具体措施——农村土地交易所与地票

2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌成立，标志着全国首个城乡统一土地交易平台应运而生。2009年1月，国务院印发《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发〔2009〕3号)文件，明确要求“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”

重庆农村土地交易所，是以“地票”和农村土地承包经营权、集体建设用地使用权等实物交易为主要交易品种的集中性交易平台。

“地票”是指将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标。按照“占补平衡”的原则，通过“地票”交易，转让给有建设用地需求的对象。其目的是通过盘活农村存量闲置的建设用地，一方面解决城市发展的用地指标需求，另一方面解决农村发展缺乏资金的问题。而“实物交易”，是指农村集体土地使用权或承包经营权的流转交易。主要包括耕地、林地等农用地和集体建设用地的使用权，荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地，以及农村土地承包经营权折资入股后的股权或收益分配权交易。其目的是促进农村土地资源向龙头企业、经营大户和合作经济组织集中，避免弃荒撂荒，促进农业生产的规模化经营。

“地票”是土交所交易业务的主要标的物。它具有与国家下达的年度新增建设用地计划指标、占补平衡指标相同的功能，可在重庆市域凭“地票”将符合土地利用总体规划、城市规划的农用地，按法定程序征转为国有建设用地。“地票”的形成和使用须经过四个基本环节：

●复垦：在农民自愿和农村集体经济组织同意，且留足农村发展空间的前提下，可提出土地复垦立项申请，经区县土地行政主管部门批准后，可将农村建设用地进行复垦，变为耕地。

●验收：实行“三级”验收制度。在土地整理完毕后，首先项目业主自查复垦质量，再由区县土地行政主管部门会同农业部门严格验收，并按一定系数折算为有效耕地面积，最后由市土地行政部门核发农村建设用地复垦验收合格证，以此作为“地票”的来源。

●交易：“地票”通过农村土地交易所面向社会公开交易，购买者可以是一切农村集体经济组织、法人或其他组织，以及具有独立民事能力的自然人。

●使用：“地票”持有人可在符合城市总体规划和土地利用总体规划的区域内，选定待开发的土地，凭“地票”完成征地安置补偿，并按招、拍、挂有关规定取得国有建设用地使用权。

“地票”交易包含出让、转让、质押三种类型。其中，“地票”出让和转让均统一通过土交所面向社会公开交易，不得进行场外交易。出让是指建设用地复垦后形成的用地指标首次在土交所交易的行为。对“地票”出让实行年度总量调控制度。转让是指“地票”持有人将地票再转移的行为。“地票”在缴清价款并持有一年以上可转让。“地票”有效期为2年，超过期限未落地使用的，由土交所回购。“地票”竞得人缴清价款，办理“地票”登记并取得证书后，可依法申请办理“地票”质押。

二、坚持五项原则指导，稳妥实施

设立重庆农村土地交易所，开展地票交易，既是对我国农村土地管理制度的改革完善，也是对我国城乡统筹异地化途径的探索实验。在探索实践中，自始至终坚持了五点：

●严格在法律政策框架内开展改革试验。土交所的建立和运作始终遵循《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》和中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强土地调控有关问题的通知》和《关于推进重庆统筹城乡改革和发展的若干意见》等法律、政策，坚持以家庭联产承包为基础，坚持统分结合的双层经营体制，坚持稳定和完善农村基本经营制度，坚持土地用途管制。土地交易只是使用权和收益权的流转，不改变土地的集体所有性质，不改变土地的用途，不损害农民的权益。

●坚持最严格的耕地保护制度。“地票”的运行实践，以“先补后占”彻底改变了过去“先占后补”的用地模式，可有效防止现有模式“占地在现实刚性的，造地在后市柔性的、时间和质量不能保证”的弊端，使最严格的耕地保护制度得到有效落实。

●坚持维护“三农”利益。特别是保护农民合法权益放在首位，坚持复垦必须自愿、依法、有偿；流转必须公开、公平、公正。复垦产生的建设用地指标，优先为农村留足发展用地空间。复垦形成的耕地归原集体经济组织，“地票”收益全部用于“三农”。其中，宅基地复垦形成的地票价款，在扣除复垦项目工程成本和融资成本后，85%支付给复垦的农户，剩余的15%支付给农村集体经济组织。农户还可优先参与集体建设用地复垦并获得相应的工程施工费。

●坚持将清晰的土地权属作为工作开展的重要前提。2010年将完成主城区农村宅基地确权、登记、颁证，3年内完成全市农村土地确权、登记、颁证。同时，结合土交所运营和户籍制度改革，制定了《户籍制度改革农村土地退出与利用办法》，规定户籍制度改革中退出的农房宅基地、集体建设用地和承包地，经整治复垦后，农村土地整治机构可向区县土地登记机构申办农村集体土地使用权证，实现了不动产统一登记。

●坚持市场化的改革方向。在符合规划的前提下，让农村集体建设用地享有与国有土地平等的权益，实现农村建设用地资源证券化和城乡建设用地权能的并轨。土地交易所实行现代企业管理模式，突破行政化配置资源的局限。

重庆土地交易所，特别是地票交易制度运行，始终以科学发展观为指导，服务新农村建设、农业发展、农民增收以及城镇化发展四大潮流，取得了显著的成效。土地交易所的建立，地票的运行，确保了耕地数量和质量；远距离、大范围统筹，为城市反哺农村提供了平台。目前，全市已交易上万亩“地票”，为农村输入超过36亿元的资金，地票质押业务的开展构建了城市金融资本进入农村的新渠道；通过市场配置的方式，优化了城市建设用地和农村建设用地的空间布局，促进农村土地集约化、规模化、市场化的利用，实现城乡土地资源优化配置；通过市场的价格发现功能和规则设计，探索了一条提高农村资源配置效率、保障农民利益权利的有效通道。为城镇化过程农民转户入城提供了利益补偿机制，服务户籍制度改革，增加了农民的收入。打破了城乡建设用地的二元格局，激活了城乡要素市场。