近年，中央提出要把“符合条件的农业人口转变为城市居民”作为城镇化的重要任务。当前全国范围内掀起了新一轮城镇化浪潮。目前来看，我国进城的农民分为两类,一类是进城打工，在城市有稳定职业、稳定收入、稳定住房(包括自己买房、租房或企业提供的住房)的农民工尤其是新生代农民工，他们与土地的关系淡漠，融入城市的意愿强烈；另一类是城市扩张所造成的被动进城的农转非居民，他们失去了原来的土地和房屋，被安置在城市的住房中，属于被动的城市化。

纵观当前的农民市民化进程，仍存在诸多问题。以大家讨论最多的土地城市化和人口城市化两方面来看，哪个都不能尽然地体现城市化的内涵。相反地，以现状观之，前者有推进过快而不匹配后者之嫌；后者则存在“质”“量”不符，光有量欠缺质的问题。

土地城市化：避免“大跃进”

一直以来，土地城市化的推进都快于人口城市化。在现行土地制度之下，土地进入市场为城市政府提供了巨大的获利空间。同时，我国快速的工业化和城市化进程又为土地从农业用途向非农业用途、从低收益用途向高收益用途的流转带来巨大的需求。从今年全国两会期间就拉开的30个省区市国土资源大调研显示,在中国快速城镇化的过程中，土地供需矛盾突出。目前，各地旺盛的用地需求已远远超出了中央、省、市下达的用地指标。根据国家发改委公布的数据显示，1999～2007年，审批建设用地中农地转为非农用地16602.1平方公里，其中用于城市建设用地15474.7平方公里，城市建设用地面积年均增长7.2%。每年新增建设用地1760.5平方公里的同时，年均征用农民土地1397.1平方公里，征地占新增建设用地面积的79.4%。总的来看，这段时期内，城市建成区的面积扩大了7.2%，但吸纳的人口只增长了4%。中国土地城市化快于人口的城市化，在中央大力推进城镇化的号召下，难免有土地城市化“大跃进”的趋向。

不仅如此，农民被征地的过程中，主体地位未得到应有体现。中央号召通过大规模开展土地整理和城乡建设用地增减挂钩，以解决小城镇建设“缺钱”、城市发展“缺地”的矛盾。然而在实践中，一些地方的城镇化“变味”成了“堂而皇之”的大拆大建和圈占土地运动，出现了违背农民意愿侵害农民利益的情况。诸如，征地程序不够透明公开，农民参与程度低；农民“被”让出耕地，承包经营权证“被”收回等，农民缺乏必要的知情权和参与权，农民“被自愿”、“被动城市化”的现象存在。

与此同时，这其中农民获得的土地补偿标准也往往与土地市场价格脱节，且补偿还无法与国家赋予农民的长期且有保障的使用权、收益权和转让权对等。进城落户的农民退出土地后，失去了拥有土地所带来的一系列保障功能，却又无法享受到与城市居民同等的社会保障待遇，处于进退失据、左右尴尬的境地。

当前的城市化只是数量上的人口城市化

已有的人口城市化也存在“表里不一”的问题。目前有1.5亿进城打工的农民，虽被统计入城市常住人口，但并未享有与城镇居民同等的权利和待遇，只能算虚拟的城市化或者是半城市化。改革开放以来，真正落户城镇的农民工少之又少，以重庆市为例，1997年重庆户籍城市化率为25%，农民户口占75%；2009年，全市常住人口城市化率增加到现在的51%，但是户籍城市化率仅增加到28%左右。这说明这12年涨出来的几百万“城里人”事实上仍保持着农民的身份。而在农民工集中的东莞，2000年东莞总人口达644.58万人，外来暂住人口490.14万人，以主要从事非农业生产的外来暂住人口、户籍非农人口之和与总人口相比来计算城市化水平，东莞的城市化水平在2000年开始即高达82%，而2000年东莞官方公布的城市化率是45%。同样，在目前的城市规划区的郊区农民都被划为城市居民，但也享受不到与城市居民同等的待遇。可见，当前的城市化只是数量上的人口城市化，这种城市化进程以流动就业为主，并未完成农民向城市的定居、迁移落户或获得并不断积累城市性，并未实现市民数量和质量的同步增长。

缺乏“市民待遇”的进城农民相对城市居民而言，非农职业技能、素质都相对较低，年龄较大，应对各种风险的能力也较弱。而当前城镇就业压力本来就大，农民被动失去土地及与之相关的一系列权利进城后，面临社会风险或不确定因素时，找不到工作就会面临没有退路的窘境，沦为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”。如北京市近郊某地“农转居”一次性3万元补偿执行多年，大批自谋职业人员失业，生活陷入困境。如媒体曾报道的重庆经济技术开发区的两片农转非居民区，“不愿意成为市民”就是例证。目前据估计，全国约有失地农民4000多万人，且以年增300多万的人口增长，可以说以农民非自愿的方式变成市民，这不是帮助农民城市化，反而可能使得他们进城后加速失业化。失业人口增加，带来的只能是社会不安定。

防止把城乡一体化当做圈地的工具

世界的发展史表明，城市化是经济社会发展的必然趋势，是人类社会进步的重要标志。城市化要考虑到人的发展的需要,特别是生活质量和生活环境的需要。

一是推进农民市民化要坚持按市场原则、自主原则、可持续发展原则来推进。大城市虽然在吸纳就业能力和综合承载力方面很强，但大城市进入的门槛较高，生活成本很高，所以农民全家进城，会有很多人承受不了。毕竟他们的收入还处在一个相对低的水平。所以从农民的角度讲，他不一定就想成为市民，拥有土地对他们来说会相对更有保障。因此在户籍选择上，要遵循自由、自愿的原则。

二是政府要用强制的手段来划定基本农田保护区，有效制止城市的蔓延。凡涉及基本农田的规划修改或调整，都要报国务院批准。补划建设占用的基本农田原则上在本市县域范围内完成。将基本农田的变化情况纳入年度变更调查，进行“五级”备案。同时，配合组织部门将耕地保护纳入地方党政领导班子政绩考核指标体系。

三是坚持紧凑型、环境友好型、资源节约型的城市化发展模式，防止出现美国式的郊区化。坚持在提高土地利用效率的基础上控制城市扩张，保护生态环境，促进城乡协调发展的发展模式。

四是应按照公平公正的原则全面推进城乡一体化。要把保障农民发展权放在首位，尊重农民选择权，尤其要防止把城乡一体化当做圈地、剥夺农民的工具；要加快产业布局调整，推进劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业从城市向农村转移，进一步加快城乡产业结构调整，优化城乡产业布局，强化城乡产业之间的协作和联系，鼓励城市资金、人才等生产要素进入农村，改变资源从农村向城市单向流动的格局；同时，要以城乡基本公共服务均等化为导向，将城乡结合部农民的失业、社保、养老、救助等统一纳入城市社会保障体系，让城乡结合部原住民享有和其他城市居民一样均等化的公共服务。

五是可以尝试让农民带着土地进城。要在农民自愿、在保护和尊重农民土地承包经营权和宅基地用益物权的基础上，让进城落户的农民决定是否放弃土地。可以尝试让农民“带着土地进城”，或者是将土地量化入股，“带股入城”，农民可以转让、继承，也可变现“带资本进城”，让农民长久享受土地带来的收益。

六是对征地制度进行市场化的改革，提高农村土地资本化收益。要加大对征地制度的改革以及市场化的操作，一方面可以最大限度保障农民的土地权益，另一方面，也可以为农民工市民化提供必要的资金。同时要保障农村土地集体所有者的权益，赋予农村集体建设用地和国有土地的同等地位，实现农村土地与城市土地的“同地同价同收益”，给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿,提高农村土地的资产性收入，保证农民以土地参与工业化和城市化的权利。