编者按：
统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（要统筹区域发展；要统筹城乡发展；要统筹经济社会发展；要统筹人和自然和谐发展；要统筹国内发展与对外开放。）其中的一项内容，是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。要落实这一战略决策，必须给出战略重点与对策建议。为此，我刊特约住房与城乡建设部村镇司原司长李兵第就我国城乡统筹规划的现状及制度构建与政策思考做出对策建议，由于篇幅较长，文章将分两期刊发。

统筹城乡发展面临着新的机遇与新的挑战

党的十六届三中全会以来，党中央根据国际城市化发展的一般规律和国家现代化建设的需要，进一步加强了城乡统筹的工作力度，明确提出“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。在2009年的中央经济工作会议上又着重指出，统筹推进城镇化和新农村建设，坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力，发挥城市对农村的辐射带动作用，促进城镇化和新农村建设良性互动，壮大县域经济，大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设，引导非农产业和农村人口有序向小城镇集聚，鼓励返乡农民工就地创业。

（一）对当前统筹城乡发展阶段的基本判断

对当前统筹城乡发展阶段的基本判断，比较完整的表述是在党的十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，“我国总体上已进入到以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。中共中央总书记胡锦涛同志在中央省部级领导干部学习班上讲到，如果我们不能加快经济发展方式转变，我国今后发展代价就会越来越大，空间就会越来越小，道路就会越走越艰难。前一段话用了“发展阶段、关键时刻和重要时期”三个带有跨越时空的宏观量词来表述对城乡统筹发展阶段的判断，后一段话用三个“越来越”表达转变经济发展方式的紧迫性，语言十分凝练，表述异常深刻，内函相当广泛。

我们国家整体发展目标已经由满足生存型向全方位促进发展消费型转变，国家的社会体系建设被提到了应有的位置。从这个背景认识，上述文字蕴含着统筹城乡深化改革转变发展方式的三个基本观点。一是新时期转变经济发展方式必须要寻求新的路径突破，既包括绿色能源、空间技术等高端产业技术创新，也包括转变城市发展方式，统筹城乡科学发展，实现城市支持农村、工业反哺农业，更多地引入和依托外部的力量推动农村发展，走城镇化发展道路。二是深化农村改革发展必须突破部门的局限性。解决中国农村的发展问题仅仅依靠农村内部的自身改革是不行的，仅仅依靠农业部门也不行，必须国家整体、城乡整体、部门整体组织动员起来，按照城乡统筹发展要求，推动农村深化改革，推动农业现代化进程。三是统筹城乡改革发展必须更多地关注受益层面，致力于解决城乡二元结构这一突出问题，摆脱近些年改革受益层面偏窄，受益层面日益精英化、高层化的倾向，让广大农民也能够公平地享受改革开放成果。显然，党对城乡统筹发展阶段的基本判断是十分清晰明确的，由此要求的城乡统筹改革发展任务是十分艰巨的。

（二）现阶段城乡差距扩大成因的基本认识

对城乡统筹发展阶段的基本判断既来源于对发展速度的清醒认知，也来自于对发展中出现的矛盾冲突的深刻了解。近些年城乡发展中的一个突出问题是城乡居民收入差距在不断扩大。就全国性而言，1978年农民人均纯收入134元，2009年5153元，同期城镇居民人均可支配收入343元和17175元。城乡收入差距从30年前的 2.56 :1 已经扩大到到现在的3.33 : 1，进入本世纪以来，正以每年1000元的绝对差在发展。

城乡收入差距持续扩大是什么引起的，其基本成因究竟应该如何认识，这是科学决策的基础，各方学者观点不尽一致。党中央经过广泛调查深入研究，认为城乡收入持续扩大的基本成因已经从工农业产品剪刀差，转化为 “主要表现为农村资源要素价值流失”，也就是说，是从产品形态更多地转向了价值形态。产品形态我们可以更多地通过价格杠杆调节来平衡，但是价值形态更多地是需要通过制度改革机制创新来解决，通过促进城乡发展条件和发展环境的公平性来解决。2010年的全国人大会议通过的修改选举法，让城乡按照相同的人口比例选举人大代表，为解决城乡发展不平衡，夯实了科学民主决策的政治基础。

（三）扩大内需是统筹城乡规划的宏观要求

2009年底召开的中央农村工作会议提出，“把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，把改善农村民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，把建设现代农业作为转变经济发展方式的重大任务，把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力，……”。

目前各地正在编制“十二五”规划，都在落实转变经济发展方式这条主线，推进城乡统筹发展的目标。就全国发展目标而言，有两个“十二五”期末的发展指标最需高度关注。一是我国的人均GDP将会超过5000美元，这不但代表着我们国家的综合国力发展水平的跃升，也标志着人均社会消费水平的不断提升。第二个是我们国家的城镇化率将超过50%，这表明我们国家社会消费层次在面上的整体提升，和我们国家社会消费规模的总体扩张。我们国家将逐步走上注重内需为主的发展消费阶段。在这一发展阶段中，国家把改善农村的民生作为调整国民收入分配格局的重要内容，扩大农村消费需求有了相应的物质基础，农村对于拉动内需的作用将会逐步增强。这应当是我们统筹城乡发展规划必须考虑的宏观背景与基本要求。

（四）现阶段城乡统筹规划的基本目标指向

实现城乡统筹消除城乡二元结构是一个比较长期的历史过程，我们不能因为任务艰巨、过程长期，而无限期的等待下去，我们必须要有所作为。现阶段城乡统筹的目标重点是逐步消除现代化进程中的三大不平衡，一是区域发展的不平衡，二是城乡（国家和地区层面）发展的不平衡，三是经济和社会事业发展的不平衡。城乡之间发展的不平衡不仅仅表现在经济发展方面，也相当程度地反映在社会发展方面，因此，解决这三大不平衡涉及的领域相当广泛，包括经济社会政治文化等各个方面。当前可以抓住四方面目标重点推动。

第一，建立城乡统一的要素市场。让先进生产要素向农村流动，让主要市场要素在城乡之间流转，努力创造从根本上解决农村资源要素价值不断流失的制度环境。这里涉及到国家规划体制、土地管理制度、水等稀缺性资源利用、生态环境保护、公共财政投资以及其他产业要素流转（如科技、就业等）等方面的制度建设。

第二，推动基础设施服务逐步向城乡全领域延伸。作为国家或区域性的网络化基础设施要在国家公共财政投资主体与引导下，逐步延伸到农村地区的全部行政村。同时，还要通过多种途径解决部分农村地区基础设施极度短缺的问题。

第三，推进基本公共服务逐步均等化。主要是就业平等、社会保障、医疗保障、公共基础教育和城乡居民的居住权利等，向农村地区和包括广大农民群众在内的全体居民实现全覆盖。

第四，统筹城乡社会管理与公共服务。让现代文明向农村传播，现代文化和现代管理覆盖农村全部社区。

（五）国家深化农村改革发展的一系列举措

为了逐步实现城乡统筹发展，国家采取了一系列的支农惠农优农的措施，推动农村深化改革与发展，让农民得到更多的实惠，让农村繁荣稳定。一是持续增加对“三农”的投入——2003-2007年用于三农支出的总量1.6万亿，2009年三农投入达到7600亿元，其中公共财政投入3900亿元。二是继续推进农业生产稳步发展。根据国际现代农业发展的一般规律，我国农业生产已经进入到粮食补贴阶段，中央和各级政府加大了对农民种粮的补助。除粮食补贴外，还开展了良种、能繁母猪等养殖业生产的补贴。三是抓好农村水、电、路、气、房五项基础设施建设，改善农业的生产条件，改变农村的发展环境，改进农村的生活水平。四是努力推进以农村新型合作医疗、农村义务教育制度、农村新型社会养老试点为主要内容的农村公共服务领域的改革，进一步加大农村基层的公共服务。五是探索农村社会管理领域的改革。如农村税费改革，县乡行政管理制度改革，户籍制度改革以及金融服务等公共服务领域的改革。六是继续推进农村产权制度改革。集体林权制度改革已在全国普遍推进，加大了对农村土地管理和使用制度改革的探索，成都重庆在探索建立城乡统一的建设用地市场方面取得了积极进展。七是加强对农民工在城镇永久就业、居住、落户和子女教育等制度方面的创新与改革，努力实现城乡统筹发展的重大突破。

2010年中共中央一号文件明确提出了三个优先：即，财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。各级政府正在按照中央文件要求，投入更多的力量推动城乡统筹工作。可以说，“——经过几年来的艰辛探索、不懈努力，我们已经鲜明确立起统筹城乡发展的基本方略，基本构建起统筹城乡发展的政策体系，初步搭建起统筹城乡发展的制度框架，在统筹城乡发展的道路上迈出了重大而坚实的步伐。”

二、统筹城乡规划的制度构建与思考

中国目前仍处于重要的发展时期，这一点绝不能因为经济发展规模总量在全球跃升到第二位而动摇。我国依然处于经济社会发展的转型期，工业化、城镇化发展的转型期，社会结构的转型期，全力推进工业化、城镇化、信息化、全球化是国家发展的战略选择，是民族自立的必经之途。因此，我们要在重在发展、重在转型、重在国情的认识基础上更加全面推动城乡统筹规划的制度构建。

（一） 城乡统筹规划要走有差别化的城乡发展道路

1、基本观点

城乡有差别的发展道路是国际城镇化发展历史所证明的了。迄今为止，一些发达国家，尤其是发达的经济大国的发展历程已经证明并且在继续证明，脱离现代农业，失却繁荣稳定农村的支持，单纯推动工业化、城镇化、信息化、全球化的发展道路充满着极大的危险性、不可预见性和不可持续性。国际城镇化发展实践和一般规律也表明，目前还没有一个人口大国、经济大国的城市化是靠单独发展大城市或特大城市实现的。除个别像新加坡这样的城市国家外，发达国家的小城镇都是承载城镇人口的主要载体。德国是城镇体系和区域结构最均衡的国家之一，城镇化率达97%，其中70%的人居住在小城镇。美国有超过50%的人居住在5万人以下的小城市和小城镇。我国2008年小城镇（县城和建制镇）人口2.6亿，占全国人口的20%，占城镇人口的40%，也就是说，约60%的城镇人口是居住在设市城市中的。

前几年，我们委托了一个课题，名称叫《发达国家乡村建设——考察与政策研究》和《发达国家郊区建设——案例与政策研究》，重点是研究发达国家在城市化率50%左右时期的城乡协调发展的主题政策。上述课题表明，“西方国家战后分散化发展有其自身的政治条件和经济基础，避免战争破坏是分散化城市发展模式最基本的政治原因；现代科学技术发展已经成为城市分散化发展的物质基础；西方文化的消费主义倾向极大地刺激了城市向分散化方向发展；经济科学研究的合理主义理念又为城市分散化发展准备了理论基础。” 即使是这样的发展，美国等国家已经在反思分散化发展的政策，绝大部分的州已经实施“都市拓展界限”，将城市的空间发展严格地限定在一定的范围内。显然，走西方国家尤其是美国分散化发展的道路不是中国城市群和大城市郊县发展的首选，更不是我国农村地区小城镇发展的必然，中国的资源环境状况绝对无法承受分散化的城镇发展。

我国是人口大国，又是农产品的生产和消费大国， 各地区的发展环境、自然禀赋、又有着极大的差别，绝不可能有统一的唯一的城乡发展模式。

2、城乡统筹规划要体现城乡差异化发展要求

转变城镇化发展方式，统筹城乡发展改革，很重要的一点是要注意体现城乡差异化的发展要求。在我们国家发展中，城市和乡村分别承担着不同的发展任务，不同的城乡聚落空间也分别承担者不同的功能或职能，这种发展任务和职能功能的区别决定着城乡发展的差异性。城乡空间有差异化发展既是国际社会城镇化发展的一般规律，也是中国特色城镇化道路的重要内涵之一。推进城乡经济社会发展一体化，并不是要消除这种空间发展上的差异，履平职能分工的区别，也绝不是要把农村变为城市，而是要求城市和乡村在发展条件上要尽可能地公平，在发展成果上尽可能地共享。

一般来讲，我国广大的农村地区要承担起国家的粮食安全、生态安全、环境安全以及能源安全的重任，以四大安全保证我国城镇化的健康发展。与此同时，作为城市或城镇化发展的重点地区，主要是加强大城市和城镇群的基础设施、生态环境设施和公共服务能力的建设，让城市和城镇群在更大的空间范围内发挥提高经济社会生态文化等综合承载能力的作用。在城镇化发展的城乡融合地区，如城镇密集地区、大城市周边郊县地区、国家重点发展的沿海地区，应该重点推进城乡一体化建设，适时适度推进农村居民点聚落空间调整，下决心再造已经失却的城乡生态环境，形成与城镇合理分布、功能有别、紧密联系的城乡空间布局。这一地区的农村土地价值较高、升值潜力大，极易被以各种名目和形式占用，因此更要注重对农村地区环境空间、绿色空间、生态空间的保护，划定严格的规划控制建设区域。可依据各地自然生态条件，重点发展生态旅游业、现代观光农业和高科技装备的设施农业，保护对于城市生态环境起着重要作用的生态绿地和环境湿地。对于那些尚不具备成建制推进城乡一体化的农业地区、牧业地区、生态保护地区，重点是加强城市基础设施的延伸服务，加大公共财政的支持力度，吸纳支持农牧业产业化、现代化发展的多种服务业。

3、城乡统筹规划要推动中国现代化发展历程中的历史性的“三个改变”

在城镇化快速发展时期，城乡统筹规划要主动地认识并稳妥地推进“三个改变”。一是改变以往自然经济条件下形成的农村地区聚落方式，重构城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点建制镇、一般镇和中心村为核心的城乡居民点聚落体系。这些年，农村地区的居民点呈现出明显的逐步减少趋势，根据国家有关统计资料，2004年全国自然村庄321万个，比1990年的378万个已经减少57万个，行政村数量也减少了数万个。这一趋势还将继续。城乡统筹规划要顺势而为、因势利导，做好调查，科学规划布局引导。二是要改变以城市为主、为重的公共服务布局模式，形成推进城乡基础设施、公共服务设施和社会保障等基本公共服务均等化建设的制度机制，形成以小城镇为主的农村公共服务中心服务圈。三是要改变以往以农事为主的社会管理模式，探索新型城乡社区的市民社会管理方式，形成依托小城镇的城乡统一协调的社会管理体制。这是伴随城镇化整个发展历程的历史任务。

4、不盲目追求“普适性”的城乡一体化发展

转变经济发展方式必然要求转变城镇化发展方式，转变城市的发展方式，这更需要注意到统筹城乡发展有着十分鲜明的地域性和阶段性，绝不能盲目地追求“普适性”的城乡一体化发展。地域性主要是指城乡一体化发展要求主要在经济发展条件较好、非农产业高度密集的沿海地区、城镇密集地区、大城市周边地区和内陆二三产业集聚地区先行推动重点推进。阶段性主要指城乡一体化是一个逐步发展的过程，是一个伴随着公共财政实力不断增强、公共财政支出不断向农村倾斜、公共服务在农村不断提升的过程。推进城乡一体化建设政府必须加大公共财政支出，加大对农村公共事业和社会事业建设的公共财政扶持。例如，浙江省嘉兴市明确，当前阶段重点推进解决城乡就业一体化、基础设施建设一体化、基本公共服务一体化、基础性社会保障一体化和城乡社会管理的一体化，为推动城乡一体化发展建设政府已经承担了约80亿元的地方债务。近几年，浙江省省级公共财政支出的30%放在农村，城乡统筹试验区成都市的公共财政支出70%放在农村，都取得了积极的效果。

各地根据发展的实际情况，随时调整公共财政在城乡之间的支出比例和预算科目，是完全正常的，应当予以理解和支持。我们不能脱离国情和各地实际追求城乡一体化，否则会削弱政府发展能力，甚至加重居民尤其是农民的负担。我们也不能借口公共财政能力不足而放弃对农村公共事业建设的支持，把解决城乡统筹发展任务无限期地拖延下去。可以说，对统筹城乡发展“度”的把握，是对现阶段各级政府执政能力的考验。

5、政府主导，鼓励各地依据实际开展多样化选择和多模式探索

转变城镇化发展方式，统筹城乡发展改革，更多地涉及到不同群体的利益调整和政府的社会治理，鼓励支持各地开展城乡统筹的多样化选择和多模式探索，积极摸索并处理好发展过程中的城乡关系，是各级政府的直接责任。地方政府要在统筹城乡发展改革时，根据中央的决策部署和各地的实际情况，明确给出在一定阶段内不能突破的政策底限，指明必须把握的基本目标方向，提出实践过程中可控的试点方案，讲清楚健康城镇化、新农村建设、城乡一体化发展之间的关系，努力实现各方发展积极性与保护农民利益的统一，实现政府主张与农户民意相结合，上级考核与基层发展实际相结合。城乡统筹规划了解和把握这一点，对于提供科学决策的规划依据是十分重要的。

（二） 城乡统筹规划要有利于促进中小城市和小城镇发展

转变城镇化发展方式，推动城乡统筹发展必须把城镇化的发展重点真正地转到促进中小城市和小城镇发展上来，实现大中小城市（镇）的包容性发展。小城镇在城乡发展结构中承上启下，既是工业化的重要载体，又是农业产业化的服务依托，还是城镇化的基础支撑。小城镇的比较优势能就近吸纳农村人口，成为农民工回乡创业之地，乡镇企业的再生之地，县域经济的富民之地，其相对较低的比较成本可以使大量农民从农村转出来、呆得住、能发展。这些年一些地方普遍推动把城市“做大、做强”的发展思路，相当程度地挤压了小城镇发展“做特、做优”的物理空间和自主发展的政策空间。不少地方把小城镇发展简单地理解为追求实现完整的城镇体系，其后果是引起城市更加扩张性外延式发展，吸纳城镇化发展中释放出来的富余农民已被置于从属地位，极大地削弱了小城镇解决“三农”问题的重要作用。

首先，继续发挥特大城市、城市群在城镇化发展中的核心引领作用。在城乡统筹发展中，特大城市和大城市更要率先转变发展模式，不断完善和提升城市在全球化竞争发展中的特定功能，退出一般性的竞争行业（尤其是低端制造业），内敛行政资源的外延性扩张，重点发展战略性新兴产业。当前主要是做到城市能力的三个提升，即提升创造功能、服务功能、信息引领功能为主的城市创新能力；提升生态发展、低碳发展、人文发展为主的城市综合承载能力，不断提高城市地区开发建设的成熟程度；提升民生发展民生保障和市民幸福指数为主的城市公共服务能力。

其次，将支持中小城市和小城镇发展纳入“十二五”规划。各级政府要将中小城市和小城镇作为“十二五”规划的重点扶持发展对象，在制度安排、政策引导、措施落实等方面给予保障和支持。把中小城市和小城镇的发展与区域中心城市功能提升、人口合理集聚和农业现代化结合起来，优化空间布局，承接产业转移，完善城市功能，提升城镇品质，提高中小城市和小城镇的吸纳能力、承载载力、特色能力和县域经济带动能力。农村地区要优先发展能够带动现代农业发展的建制镇，为农村特色产业服务的特色镇，有一定产业基础吸纳农民工能力强的工业镇，承接大中城市产业转移的小城镇，有效改善周边农村地区人居环境的中心镇。坚持绿色可持续发展，落实“节能减排”指标，有效防止城市污染向农村地区扩散。保护小城镇特色风貌，发展乡土特色、民族特色鲜明的县域经济和多种产业，引导小城镇有特色的发展。

第三，充分发挥市场机制对推进城镇化和小城镇建设的基础性作用。政府支配的公共资源要优先向小城镇配置，以吸引各类生产要素和市场要素向小城镇集中。尊重小城镇发展优胜劣汰的自然过程。国家重点打造支持小城镇发展的金融市场与信用环境，成立小城镇基础设施建设专项基金。在市辖县（区）较多的城市，要建立市区与小城镇的财政分享制度，增强小城市发展的活力和能力。

第四，启动设市机制，改革设市的基本条件。停止设市审批已经十年了，各地普遍发展起了一批经济实力强、城镇建设好、吸纳农民工多的小城镇，应该尽快启动设市机制。改革依建制设市，探索按经济实力和非农经济活动状况划块设市。积极稳妥地推进“省直管县”，改革现行的市管县行政管理模式，弱化地级市的直接管权，强化县一级财政的公共财政支配权，支持县域经济特色发展。进一步研究县辖市的设置条件和在镇一级实施的县级行政管理模式改革。

第五，改革城市维护建设税。按照“独立税种、扩大税源、稳定税基、提高税率、专征专管专用”的思路，研究推动将目前的城市维护建设税改革为城乡建设维护税，建立国家专项税收支持村镇基础设施建设维护管理的长效机制。科学统筹小城镇发展中的“建新与治旧”的关系，公共财政要支持原有小城镇的治理和改造，有机更新，让更多的城镇居民受益。
第六，积极推动小城镇行政管理体制改革试点。2007年2月绍兴县即开始推动“强镇扩权”的试点。主要做法是扩展职权、改革机构、壮大财权，改革取得了积极的成果。2006年绍兴28个中心镇的生产总值、财政收入、工业总产值分别为520.5、43.5、2121.9亿元，到2009年，以上三项指标分别为738.2、67.8、3269.6亿元，增幅分别为41.8%、56%、54.1%。只占23.7%的乡镇（街道）数量，规模以上工业产值占到全市的45%。 2010年2月22日温州市明确提出“镇级市”的改革试点，通过实质性的让利、扩权、高配、授权，努力实现纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移，解决强镇责大权小的突出问题 。目前山东、广东、安徽 等省区也在做改革的尝试。(未完待续）

（作者系中国国际城市化发展战略委员会副主任、中国城市科学研究会副理事长、住房与城乡建设部村镇司原司长）