中国（深圳）综合开发研究院城市化研究所研究员  明亮
 
　　《城市化》杂志编辑记者  刘建飞  执笔

　　概要

　　仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。但长期以来，在GDP挂帅的发展模式影响下，在文化建设领域，全国尤其是各地的高新区、经开区普遍存在文化基础薄弱，文化设施缺乏，文化产品种类数量少、质量不高，人才队伍参差不齐等问题。长沙县虽然在经济发展方面取得了骄人硕果，但也同样面临上述困扰。自2009年以来，长沙县开始广泛而深入的公共文化建设，充分尊重群众的文化主体地位，公共文化事业蒸蒸日上，获得了长沙城乡居民的高度认可。文化部党组书记、部长雒树刚在考察长沙县公共文化服务建设工作后评价：长沙县的公共文化服务体系建设为湖南、为中西部立了标杆，树了榜样。2014年，长沙县荣获全国“文化先进县”称号。长沙县的实践表明：公共文化建设必须将“自上而下”的支持与“自下而上”的群众主体性有机结合起来，必须将硬件载体建设与管理机制完善相结合，必须将可持续的经费投入与文艺人才队伍的作用发挥相结合，必须将主流文化宣传与民间自发文化活动引导相结合。

　　引子

　　2015年3月，在开展以“适应新常态，再创新辉煌”为主题的大讨论后，长沙县委、县政府正式在全县范围内启动了“长沙县改革创新十大案例”的评选活动。在此次活动中出现了一个耐人寻味的现象：在参选案例票选排名中，政府各职能部门对“文化建设”案例的关注排名为第13位；而在长沙县普通居民的票选中，“文化建设”则高居榜首，并且领先位列第二位的案例1万多票。也正是这一原因才使得“文化建设”案例纳入了此次长沙县改革创新案例的编写范围。长沙县“文化建设”何以如此夺目胜出，获得群众的青睐和支持? 面对全国几乎所有经开区共有的“重经济轻文化”的通病，长沙县为何能在短短几年时间内实现城乡文化建设的脱胎换骨、焕然一新? 当“自上而下”的行政惯性在基层文化实践中越发推行不顺利的时候，长沙县的文化主管部门采取了哪些与众不同的思路和举措呢? 带着这些疑问，长沙县全面深化改革案例研究课题组开始了在长沙县城乡文化战线的探索调研之旅。

　　一、背景：公共文化建设历史欠账突出

　　1.“经济硬、文化软”的困境愈演愈烈

　　唯经济增长至上的发展观使得文化建设始终屈居末席。文化的价值无法像经济一样可以用产值、利润来衡量，因此在中国30多年的改革开放历程中，各级地方政府都执着于提高经济的发展速度，却对文化建设普遍采取了轻视的态度。“文化搭台，经济唱戏”的口号之所以受到各地政府的青睐，其主要原因就是这一口号迎合了社会普遍存在的急功近利之心。文化投入见效慢，对几年一任的地方官员而言，往往是“前人栽树后人乘凉”，自然难有太大的投入，发展经济、建设项目也就成为各地政府的首选，文化建设则成为会上喊重要、会后不作为的“鸡肋”。由于长期得不到政府的重视与支持，公共文化建设中文化产品和服务远远不能满足群众日益增长的精神文化需求，群众的文化权益得不到保障，基本文化生活得不到满足。

　　2.工业强县的文化短板依然突出

　　与我国大部分追求经济高速增长的地区一样，以往长沙县也并未将“文化建设”摆在多么重要的位置。虽然长沙县的经济发展突飞猛进，但文化建设始终是民生建设和公共服务中的短板：作为中部经济实力第一县的长沙县，其星沙文化中心于2015年年底才正式启用，而星沙体育中心2015年才刚刚动工建设。这在全国经济实力较强的县市中，都属于非常尴尬的现象。这一问题也暴露出长沙县在以往的城区及乡镇整体规划中，对群众文化活动的场地和公共活动空间建设问题考虑不足。在2009年以前，长沙县的镇（街道）、村（社区）中鲜有文化活动场所。长沙县文化建设还面临另一个特殊的情况是：这里毗邻湖南省会长沙市，从东、南、北三面环绕长沙市区，长沙市是名副其实的娱乐之都，在这样一座休闲娱乐城的周边，其自身可以拓展的文化消费市场非常有限，长沙县城内因此也很难见到成气候的文化消费场所。如若文化产业的发展举步维艰，那么在文化事业建设上是否会有所突破?

　　3.“送戏下乡”“文化惠民”遭遇现实尴尬

　　“自上而下”的文化输血难获百姓认可。作为被动者，长沙县的群众在以往的文化建设工作中虽然没有发言权，却用自己的行动表达了他们的态度。据长沙县委宣传部副部长马博介绍，2009年以前，长沙县的“送戏下乡”和“文化惠民”活动经常出现这样的场景：精心编排的晚会，观众却寥寥无几；送电影下乡时电影还未结束，村民却已早早离场。与之相对应的是，这些对“文化下乡”节目不认可的群众又在另一个舞台上自娱自乐。长沙县城乡在婚礼、丧礼中历来有请戏班或艺术团表演节目的传统，戏班表演结束后，人们就自己登台唱戏、唱歌，虽表演者水平不高，却总能赢得满堂彩。这样的反差让长沙县的文化工作者们不得不反思其工作的成效。经过一段时间的基层走访和调研，大家逐渐意识到：文化需求千差万别，而现有的统一标配无法满足群众的文化需求。

雒树刚部长在长沙县福临文化站与正在辅导的文化专干亲切交流

　　只有充分尊重“自下而上”的群众主体地位才是获得支持的有效途径。长沙县文广局副局长沈俊常把一句话挂在嘴边：“是群众对文化的需求倒逼了我们不断为他们提供高标准的服务。”正是这样的倒逼过程使长沙县委、县政府与县文化主管部门意识到，群众才是文化建设的主体。在群众眼中，文化之所以能够成为值得他们全情投入的一项活动，其意义就在于这是他们参与公共活动、公共建设的重要途径。在长沙县如火如荼的“乐和乡村”建设，也是选择文化作为重要切入点。这使长沙县随后开展文化建设工作时的思路发生了转变，因为既然群众才是文化活动的主体，那么就理应将文化权益归还给群众，满足他们的文化需求，让他们行使主体的权利，不能再以大包大揽、计划指令的形式进行公共文化建设与管理。

 安沙镇欢乐大家唱晚会现场

　　二、群众主体的文化建设

　　1.“自上而下”与“自下而上”相结合的阵地建设

　　阵地建设要正视镇（街）差异。公共文化设施建设不仅需要资金投入，更要重视投入机制。长沙县大规模建设公共文化设施始于2009年，一方面得益于长沙县委、县政府对文化建设的重视，另一方面则得益于经济发展后有能力、财力去满足群众的文化需求。但在这一过程中，长沙县也曾走过弯路。2009年建设的第一批5个乡镇（街）文化站，按国家建设标准都已全部达标，但建成后很短时间内就有群众抱怨。一是选址不当。由于家庭轿车数量的增加，文化站的停车难问题暴露出来。此外，这些文化站要么距离群众聚居区太远，不便前往，要么距离聚居区太近，影响日常生活。二是场地面积问题。国家规定镇级文化站的建设标准为300平方米，但长沙县不同镇、街道的人口数量差异较大，对人口少的镇（街道）而言，300平方米足以解决需求，但对于人口较多的镇（街），在保证文化站固有功能的前提下，这个标配面积就显得十分狭小，这些尴尬的事实让长沙县在接下来的文化阵地建设中放宽了思路。从2012年开始，长沙县决定以“以奖代投”的形式，由镇（街）规划、建设文化站，政府在文化站建成后给予补贴，南部镇（街）“以奖代投”80万元，北部镇（街）“以奖代投”100万元。长沙县此后建成的文化站大都在1000平方米左右，主要功能和使用效率都大大提升。如金井镇文化站内还建了电影院，座位不多却使文化站的功能得到了极大发挥，也吸引人们愿意到文化站去看电影、上网、跳舞、打太极等。

　　基层文化场室需要坚持功能融合、综合使用。在镇（街）、村（社区）两级文化阵地建设中，长沙县对照国家公共文化服务体系示范区标准，结合群众的实际需求提出了“五室四场”“四室四场”的建设标准，按照“功能完备、就便实用、适度超前”的选址与建设原则，打破了文化、体育、新闻出版、组织、宣传等部门的条条框框，从而有效地整合了各种资源。“十二五”以来，长沙县财政共投入5.5亿元，建成了21个镇（街）综合文化服务中心、264个村（社区）文体活动中心、农家书屋，从无到有实现了全覆盖。县文化中心也将于2015年年底全面建成并投入使用，体育中心于2015年正式开建。“阵地网络化、建设标准化、保障制度化、考核规范化”的公共文化服务网络已在长沙县域内基本成形。百姓“读有书屋，唱有设备，演有舞台，跳有广场，办有经费”的愿望已基本实现。

　　民间的参与热情需要政府的积极支持，特别突出“自建自管”。虽然长沙县已建成近300个文化活动中心，但在村一级还没有达到村村都有文化广场的程度，然而这并不妨碍农民对文化活动的参与热情。由于没有公共文化活动场地，罗家坝的农民们经常在院落较大的村民家中跳广场舞，正是这样的热情，让长沙县春华镇官塘村罗家坝组村民于建佳在当初并没有政府支持的情况下，决定自己修建文化广场。他的这一想法得到了身边八九位村民的一致认可，并将自家的自留地、菜地捐了出来。在征得了村委会的同意后，于建佳开始带领村民建设文化广场。历经11个月，“官塘村文化活动中心”终于建成。2014年11月27日，200多名村民当上了“演员”，在新建成的文化广场举办了第一届官塘村文化艺术节。如今，这里已经成为村里最热闹的地方，每天都有几十人来跳舞，甚至邻村村民也参与其中。

长沙县广场舞

　　2.完善机制与注重实效相促进的管理创新

　　建管联动创新工作机制。阵地建好后，要发挥它的功能，则需建立好“如何管、如何用”的机制。出于这一目的，在长沙县委、县政府的主导下，县文广局与财政局联合制定了《村（社区）文体活动室管理办法》《文化部门专业技术人员下乡进村分片包干免费上门服务辅导办法》《长沙县乡镇（街道）综合文化站绩效考核方案》《长沙县“农家书屋”评星定级与摘牌淘汰办法》等一系列管理制度。为了让文化站点积极开展活动，除中央及省、市提供的活动经费外，长沙县财政每年都为各乡镇（街道）文化站提供10万元的活动资金。这笔钱并非按平均原则进行分配，而是通过县文广局、宣传部、财政局及绩效办联合考核的方式，并广泛听取群众的评价、了解文化站便民服务活动组织后下发。如此一来，每个文化站获得的资金数额不同，这一机制极大地调动了文化站的积极性。解决好“如何管”问题，还要解决“如何用”。长沙县文广局每年年初都会统计各镇（街道）文化站的培训需求，并统计安排在县文化馆、乡镇文化站等场所展开对基层文艺骨干的培训工作。对需求多的项目，集中办班培训；对无法提供培训的项目，则会提供培训信息，让有需求的人去学习；对于镇（街）需求强烈的项目，则派员入驻镇（街）开展大规模培训。

　　文化政策的基层落实不能形而上学，要因地制宜贴近百姓需求。在进行公共文化服务管理过程中，若百姓的文化需求与上级制定的标准有矛盾出现时，是应严格以上级制定的标准为依据，还是以百姓的需求为准则? 长沙县在推进农家书屋工程时就曾面临这一难题。农家书屋工程是为解决农民“买书难、借书难、看书难”问题而在全国范围内实施的一项政策，2007年3月发布的《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》中要求，“农家书屋需新建于村部中”。但在推进过程中，长沙县文广局发现建在村部中的书屋并没起什么作用，因碍于村部是处理村务、带有一定行政功能的场所，安静地读书与其环境时有冲突，且其上下班时间也阻碍那些想利用休息时间读书的人进入，久而久之，农民并不愿意到村部去借书、读书。在征得了县委、县政府的同意后，文广局将一部分书屋建在了愿意承担农家书屋管理工作的“五老”家庭和有条件的村民家里，并全天候开放。这一方法使书屋离农民更近，看书借书也更方便了。这一做法也得到了全国“农家书屋”建设领导小组办公室的肯定与推介。“送戏下乡”“送电影下乡”工作也是如此。上文提到的尴尬现象是不是老百姓不想看戏、看电影? 经过调查实则不然，原来送戏、送电影都没有考虑群众需求，要么是老戏旧电影，要么是内容“假大空”，老百姓当然不买账。而这两项都是应当保障群众的最基本的文化权益。为解决这一问题，县文化部门组织创编了一批贴近群众、反映老百姓身边人与事的作品，用群众喜爱的形式演出，反响良好。将原来随意的电影放映改为在全县选择群众方便的地方定时定点放映，而且更新放映设备，更新影片，让百姓能尽快免费看大片、新片，并在每月提前张榜告知。目前这些定点场所观影已成为百姓习惯，同时用片花形式宣传农业科技、交通安全、禁赌禁毒，使群众寓教于乐。

长沙县黄兴镇黄兴新村李中笑图书户农家书屋

　　3.文艺骨干与专职队伍相配合的人才保障

　　不拘一格挖掘文艺骨干，充分发挥好文化站长的带头作用。在培养与选拔文化人才上，长沙县按照“岗位明确，分级负责，培训提升，保障有力，奖惩有制”的原则，结合各个镇（街）的机构改革，选拔了一批热爱文化工作、具有文艺特长的干部担任文化站站长。这一机制让许多热爱文化工作的人发挥了特长，其中陈恭森与凌月华便是他们中的代表。

　　从事群众文化工作多年的陈恭森在2009年被任命为江背镇综合文化站站长。为使文化站办出特色、更有活力，他组织了形式多样的比赛及培训活动，让爱好者既有交流平台又能提升艺术素养；他还主导成立了长沙县首个乡镇文联，又组织收藏爱好者将最能反映江背历史人文特色的民间藏品收入文化站，让年轻人了解江背历史。陈恭森还大胆尝试市场化运作模式，将金音演艺公司引入文化站，在文化站700多平方米的多功能厅里，每个周末，金音演艺公司都免费为全镇居民献上精心打造的文艺大餐。在2013年第十届中国艺术节“群星奖”颁奖仪式上，陈恭森捧回了文化部的“全国群文之星”奖杯。凌月华则是凭着对文艺的热爱由一名文艺爱好者一步步成长为文化站长。凌月华最初从事的是社区计生工作，出于对文艺的热爱，她不断自编、自导三句半、快板、小品等节目进行计生宣传，没想到这一形式深受大家欢迎，且比说服教育的成效好。在看到她的才能后，星沙街道“因才施政”，将她调任到文化站任站长，使她的才华得以有更大的施展空间。她的作品全部来源于生活，十分“接地气”，且经常在省、市举办的文化活动中获奖。而凌月华虽已退休，但仍主动担任文化工作志愿者，活跃在文化活动第一线。

　　配备“文化专干”强化制度保障。长沙县目前在每个镇（街）文化站点都配备了2～4名文化专干，每个村（社区）配备了一名文化专干，其目的是使镇（街）文化站、村（社区）文化工作有人抓。村（社区）文化专干的工作成果也被纳入考核，并每年给予财政补贴，对其考核的标准就是所在村（社区）文化活动开展得好不好。此外，长沙县还制定了人才引进政策，吸引优秀文化人才：近两年，长沙县已统一招录了事业编制文化专干23人，一批学有专长的文化人才在长沙县落地生根。

　　4.集中展现与“一镇（街）一品”互补的活动开展方式

　　搭建平台鼓励自发活动品牌。“文艺靠会演，体育靠比赛”。长沙县文广局局长冯武斌认为，文化建设想要持续发展，若止于群众的自娱自乐而不给他们展示的平台，这股热情很快就会消退。因此，长沙县文广局历年来一直坚持让文化活动常演不衰。目前，长沙县已形成了“天天有活动，月月有赛事，乡乡有特色，个个都精彩”的文化活动机制，其中“五彩星沙”广场文化、镇街文化集市、村（社区）文化艺术节等公共文化活动已成为知名的文化品牌。每年开展的“五彩星沙”广场文化活动不少于40场、乡镇“文化集市”不少于100场、乡村“文化艺术节”不少于90场，这其中既有文化部门主导的，也有群众自发组织的。

　　“一镇（街）一品”彰显多元内涵。长沙县尤其注重突出文化的镇（街）特色。每个镇（街）、村（社区）的文化活动形式都有所不同：金井镇率先在湖南省建成了乡村数字电影院；江背镇的多功能演艺厅让百姓每周都能欣赏到一台高水平的文艺演出；福临镇推出群文品牌“福临之夜”，让百姓带着自己创作的节目在全镇巡演，并通过“福临发布”微博直播；安沙镇的“欢乐大家唱”每周由各村（社区）自编、自导、自演节目，演绎身边人身边事，群众的热情高涨，两年多来演出现场场场爆满；双江镇则将滚灯车、锣鼓亭子等非遗项目引入文化站，丰富了地方文化的内涵。

　　5.移风易俗与规范引导相呼应的民俗传承原则

　　婚丧嫁娶既是重要的生命礼仪，也是有效的文化工作切入点。长沙县居民历来重视婚丧嫁娶，且在婚礼与丧礼中均有请戏班或艺术团队的传统。果园镇浔龙河艺术团团长史润东带领的团队也经常参与婚礼演出，据他介绍，近几年，婚礼及丧礼中出现的一些节目语言、表演形式粗俗，甚至不堪入目。婚丧礼俗是人们日常生活中重要的组成部分，长沙县委书记杨懿文认为，“普通农民，在当下的农村参加婚丧活动就是最基本的社会生活。婚丧礼俗就是最基本的精神文明建设。”如果婚丧礼俗文化已经遭遇“玷污”，那么政府就有义务或责任采取措施在婚丧文化中留精华、去糟粕，从而使其适应现代社会的发展。这项工作被长沙县作为重要的文化建设内容来实施。2013年6月，长沙县召开了乡风文明座谈会，邀请了部分宗教界人士及民间婚丧喜庆活动的从业人员，在充分征求这些专业人士的建议后，长沙县委、县政府委托县政协文教卫体委牵头，组织部分政协委员与文广局、民宗局等部门一道，通过六个月的调研，对长沙县域内的婚丧礼仪程序、文书、唱本等进行了收集、考证，并整理编辑成了《长沙民间婚丧礼仪》和《长沙民间丧葬资料汇编》。前者于2014年1月正式发行。有了规范的流程后，长沙县政协对全县从事婚丧活动的民间艺人进行了培训，并选取了果园镇在内的多个婚丧礼仪试点。史润东介绍，一年多后的今天，在试点村庄中，以往婚丧仪式中的不文明现象已得到了有效抑制。

　　三、效果：实现文化资源融合，共同共享

　　1.增强居民幸福感

　　更高层次的幸福感来自精神文化的满足。长沙县委书记杨懿文始终认为，长沙县应遵循“幸福与经济共同增长、乡村与城市共同繁荣、生态宜居与发展建设共同推进”的发展理念。“幸福”靠什么来衡量? 在物资匮乏的年代，幸福的标准趋同于物质生活水平的提高，但当温饱问题解决后，幸福的标准又是什么? 它更多应来自于精神需求的极大满足……“一个月种田，一个月过年，十个月赌钱”是长沙县农民对他们以往生活状态的总结，在青山铺镇广福村，以往村民最爱聚在一起打麻将，人口不多的村子却有五家麻将馆，随着文化活动的增多及群众的文化积极性被调动起来后，已很少有人去打麻将，其中四家麻将馆已彻底关门。此外，一些文化志愿者一直热爱并醉心于文化活动，不断进行文艺创作，星沙文化广场上每天几千人同时跳广场舞、打太极拳……是丰富的文化活动填补了人们的业余生活，使人更充实、精神更饱满，挂在他们脸上的笑容已足够标记出他们的幸福感。

　　2.增进邻里关系和谐

　　文化活动是促进人际交往与互动的有效方式。和谐的邻里关系展现了城乡居民素质与精神风貌。以往，城市中以社区为单位的居住环境虽使人们生活在同一区域，却没有群体性的活动让彼此间交流互动；在农村，分田到户使农民再无任何公共财产，也就没有了群体活动的媒介。邻里间的冷漠现象因此在城乡间普遍存在，长沙县亦是如此。但随着文化活动的增多，长沙县城乡居民的邻里关系发生了意想不到的变化。以泉塘街道为例，这里是经开区所在地，外来人口众多，很小的矛盾都有可能被放大，以往街道工作人员的大部分精力也都投入到调解居民矛盾上，但随着文化、体育活动的增多，这种现象得以彻底改观，邻里关系持续改善，街道工作人员用在调解矛盾上的精力大大减少。

　　3.扭转社会不良风气

　　基层文化活动的开展有助于社会矛盾的缓解。在涉及公共利益或群众认为自己的权益受到侵犯时，“民告官”现象极易发生，尤其当街道办或村委会等基层机构与群众沟通不畅时，整个长沙县内的信访数量就会上升。在泉塘街道，因工业发展需要，很多房屋都要让位于经济建设，也就出现了大量拆迁户，由于拆迁中经常产生利益纠纷，所以百姓上访的情况非常多，但随着街道举办文化活动的增多，群众与街道办的接触越来越频繁，许多群众曾经心存疑虑的地方因沟通的增多已不再成为问题，矛盾也就在悄无声息间得以解决。江背镇阳雀新村就曾有过类似经历。以往村民遇到自认为不公的事情就会到镇里、县里告状，村民与村干部的矛盾已升级至基本村务无法开展的地步，为阻止村干部开会，村民们经常抢走他们的话稿。新支书谭建军上任后，正值长沙县文化建设刚刚有所起色的阶段，2011年，阳雀新村组织中老年妇女成立了文艺队，开展阳雀村首届文化艺术节，300多名村民登上舞台一展风采。由于参加文化活动的增多，文艺队成员们对村务的了解程度也有所加深，对村干部及村务的认识也发生了改变，进而影响到她们的爱人、孩子，从而使村级治理得以顺利进行。如今，由于双方间的沟通与理解，已很少有村民再去信访，正是文化建设凝聚了人心的具体体现。

　　4.激活民间自主活力

　　文化建设是调动汇聚民间力量的重要领域。长沙县公共文化建设的繁荣，若只凭政府单方面的努力是无法实现的，因此繁荣的原因还来自于民间文化活力的持续高涨。安沙镇文化站每周五都固定举办“欢乐大家唱”活动，若只靠文化站三名工作人员，没有文化志愿者们的协同作战，是不可能完成任务的，但由于群众的热情高，报名参演的节目已排到了两个月之后。此外，从于建佳自发修建文化广场到金音演艺公司为居民免费演出再到民间文化社团数量的持续增长，都是这股民间文化力量不断发育成长的表现。公共文化建设的繁荣激活了民间文化活力，民间的文化活力又促进了文化事业的发展，这两者是相辅相成的。

写春联

　　四、点评：“文化产品”供需平衡的实践探索

　　1.文化建设要尊重群众的主体地位

　　文化建设需要摒弃“自上而下”的行政惯性，文化建设需要重差异、接地气。文化是与群众联系最为紧密的公共服务之一，因此，对于群众的文化需求能否及时跟进、是否有效回应并对无效的各种“惠民”政策做出调整，这些都需要接地气，充分尊重基层差异和群众的自发参与热情。长沙县在文化建设中，已经从以“送戏下乡”“文化惠民”等为特征的单向“文化生产”主导逐渐转向为由基层提需求、群众当主角的“文化生产消费一体化”主导。

　　2.文化建设需要厘清政府提供边界

　　政府需要担责，但却不应包揽一切。在文化建设中，政府需要有所为有所不为。在长沙县群众文化活动日益繁荣背后，政府公共文化投入的棘轮效应在某些方面已经出现端倪，镇街之间以及部分群众之间的“文化攀比”也已经发生。虽然已经有水涨船高的财政投入，但与基层群众对文化越发多元化、优质化的需求相比则显得捉襟见肘。因此，政府应该坚持保障居民的基本文化权益，提供基本公共文化产品与服务。坚持群众在文化建设中的主体地位，政府就更不应“有求必应”，应该把基层文化产品和服务的更大空间留给群众自发性的文艺团体以及各类市场化的文化机构。