设区域公共基金推动公共服务均等化

文/叶裕民（中国人民大学城市规划与管理系主任，教授，博士生导师）
　

区域经济一体化不仅要求区域内城市之间开放和融通，还需要高度重视区域内各城市共同面对的重大社会问题。这些问题成为区域发展共同的障碍，需要通过建立以公共财政为基础的区域性公共基金，大力提供均等化的公共服务来加以解决。
　　珠三角区域经济一体化发展需要通过构建无障碍的区域要素市场和协调的政策环境，促进区域内要素的有效配置，解决各城市发展共同面对的要素流通不畅、土地资源紧缺、技术进步和结构升级缓慢、人力资本严重不足、社会矛盾与冲突加剧等一系列经济社会问题，为每一个城市赢取新的发展空间，缩小区域差距，推动区域内各城市之间协调发展和共同转型，从而将珠三角发展成为中国制度建设和转型发展的先行示范区，最具辐射和带动作用的城市群，对世界具有重要影响力的先进制造业和现代服务业发展基地。
　 珠三角一体化涉及方方面面，本文拟从破除行政垄断、提供均等化公共服务以及推进产业协调发展等方面予以探讨。

一、 通过制度创新破除行政壁垒为一体化发展提供制度环境
　　当前对珠三角一体化讨论的误区是重硬件轻软件，重基础设施轻制度建设，重经济发展轻社会进步。然而，珠三角已然到了主要依赖创新和社会资本积累谋发展的阶段，珠三角一体化就必定需要制度先行。否则，完善基础设施网络的效应会因为遍布于各城市各个领域的行政壁垒而受到极大限制。
　　 为此，需要整理目前珠三角各城市正在实施的有关区域之间贸易和要素流动的制度框架、政策体系和具体条文，找出限制或不利于城市之间要素流动的壁垒性制度要素和具体政策，各城市之间进行协商，共同制定淡化消除制度政策壁垒的时间表和具体方案，统一实施，构建区域生产要素自由流动的制度环境和政策环境。

二、建立区域性公共基金解决重大社会问题为一体化发展提供社会基础
　　社会协调发展是区域经济一体化的基础。区域经济一体化不仅要求区域内城市之间开放和融通，还需要高度重视区域内各城市共同面对的重大社会问题。这些问题成为区域发展共同的障碍，需要通过建立以公共财政为基础的区域性公共基金，大力提供均等化的公共服务来加以解决。
　　 对于珠三角而言，流动人口问题是首先要共同面对的重大社会课题。30年来几千万流动人口在珠三角实现了就业、创业和发展的梦想，也造就了珠三角的腾飞。但是由于城乡分割的管理制度和GDP导向的政绩考核制度，他们长期被排斥在公共服务的门槛之外。整体的收入水平严重滞后于本地居民，社会保障缺乏，教育培训严重不足，居住环境差，更被排除在公共住宅、参加高考制度之外。伴随着珠三角经济发展和结构升级，他们越来越被边缘化。流动人口问题成为珠三角地区各城市解决城中村问题、实现产业结构升级和社会稳定的共同难题。
　　 为此，珠三角需要正视矛盾，建立以区域性公共财政为基础的公共基金，主要用途是：改善珠三角各城市流动人口居住环境，为其提供与本地城镇居民均等化的基础性公共服务，包括基础教育、公共卫生、公共安全、社会保障等；在自愿的基础上，对流动人口进行广泛的职业培训，造就珠三角产业结构升级需要的具有创新能力的新型就业队伍；在全国率先探索“就业+保障+培训+健康+住宅”的渐进式户籍制度改革，为在劳动力市场上有竞争力、在企业中有创新能力、按时缴纳社会保障、遵守社会秩序的外来流动人口真正融入珠三角、成为珠三角新居民创造条件，这是珠三角构建和谐社会的基础和必要条件。
　　 香港发展局局长林郑月娥女士曾经说过：每一件事不能都是发展为先，要找最佳平衡点。她曾经给媒体题词：“保育与发展并重，共建宜居城市，和谐社会”。作者深以为然。珠三角是中国改革开放以来制度改革和社会文明进步的最大促进者，因而，珠三角的宜居城市和和谐社会是要针对所有珠三角财富的创造者和常住居民，而不是仅限于珠三角户籍居民。
　　 中国城市化是化农村社会为城市社会，化农民为城镇居民的历史进程。中国城市长期坦然接受城市化的好处：大量流动人口为城市创造巨量的财富；然而迄今为止却仍然拒绝承担城市化的历史责任——为广大公民提供公平公共服务的基本职责。中国的一系列矛盾和社会问题根源于此。落实“以人为本”的科学发展观也需要以此为起点。
　　 这不仅是如何对待流动人口的问题，也不仅是能否赢得珠三角经济持续发展的问题，更加重要的是关系到人类文明在珠三角获得进步还是倒退的历史性抉择，是城市化时代珠三角城市要以开放胸怀承担起历史责任，还是选择逃避和推卸？希望珠三角作为中国社会转型发展试验区和先行者能够交出满意答卷。

三、通过充分市场竞争推进产业协调发展
　　 在逐步建立开放的制度架构、通达的基础设施和公平的社会发展环境的前提下，区域内各城市之间产业协调发展的格局主要通过充分的市场竞争来实现。在市场竞争中，培育统一的土地市场是关键，加快建立规范的工业用地招拍挂制度（主导产业的主体企业可以适度灵活），大城市以高地价限制低技术产业聚集，不同技术层次和发展效率的企业根据生产要素价格差异自然被转移到不同发展层次的城市，从而形成互补、高效的区域间技术和产业分工格局。统一的工业用土地市场一旦建立，大城市将失去一些机会，多了一些危机，但是中高技术和高技术产业也因此赢得发展空间。现代产业体系是市场激烈竞争的结果，而绝非保护主义的产物。任何城市和区域保护主义只能导致恶性竞争和低水平重复建设，降低城市竞争力，正所谓欲速则不达。
　　 关于区域分工与重复建设争论很多。区域分工不意味着各城市完全摒弃产业雷同。以电子产业为例，电子产业是珠三角地区几乎所有城市得到较好发展的产业，是珠三角地区的主导产业和优势产业。在产业分工日益细化的条件下，是否重复建设，已经不能再用2位数产业分类来考量。因为从2位数的大分类来看，大家都是发展电子产业，但是在城市之间已经在具体行业、产品种类、技术层次、产业链不同环节之间通过市场竞争形成自然分工格局，产业分工已经具体化为产业内部行业、产品、甚至于生产环节之间的分工。对于各城市而言，在产业层面是雷同的，在产品和技术层面则是不同的，各城市正是通过行业、产品和技术的互补，互相协作形成更大范围的区域优势产业集群发展，提升区域竞争力。（来源:大洋网-广州日报）