扩大中西部城市化是解决农民工就业难的关键
——对话国务院发展研究中心农业发展研究部研究员刘守英
文/ 陈建利
人物言论：我们现在急需要在中部、西部已有希望的地方，有一些新的工业化带的形成，要改变过去仅仅依托于珠三角、长三角来发展工业化的这种模式。为了解决中西部有土地但没政策，我的建议是鼓励东南沿海的政府到中西部去建设“专区”，或者叫“飞地”也可以。
以“两三角”来带动中国经济增长的模式亟需反思
南方都市报：近来，农民工返乡问题受到各方的广泛关注。这次出现农民工的“失业潮”可能是90年代初期那次“盲流潮”以来最严重的一次。农民工的就业问题可能是中国接下来长期面临的一个问题，现在很多人都在谈“转危为机”，把危机转化为机遇，您对此怎么看？
刘守英：中国现在面临着很多的问题，头痛医头，脚痛医脚。讲农民工返乡也好，就业难也好，准确讲还是农民工失业问题。从目前来看，中央政府有很多办法在做，地方也在做，企业也在做。这次农民工失业问题的加剧，确实可以是我们改革的最好的时机。
中国整个农民融入工业化和城市化的进程，实际上是上世纪80年代开始的。最初是农村改革，产生了那么多剩余劳动力，自办企业搞农村工业化。当时整个工业化的进程，我觉得还是均衡的，不光有珠三角，还有长三角，内地工业化的进程也是如火如荼。但在90年代末以后，整个中国工业化和城市化的这种格局一下发生了很大的变化。西方的订单突然落到珠三角，然后落到长三角。珠三角、长三角融入全球化并形成世界工厂。最后形成的结果，就是整个中国工业化和城市化的进程，这十多年看上去是一个很高的比率，但实际上就是靠这两片工业带来支撑着中国整个国家工业化的进程。而其他地区的农村人口参与工业化的进程，基本上就是靠这种流动。实际上这个问题的严重性，不是在这次金融危机时才出现的，比如说像每年的春运难，包括去年的雪灾，实际上已经把这个问题摆到了议事日程。
这种出口导向来拉动整个工业化、城市化进程，让整个中国的农民工来作为这两片工业化带里面“蓄水池”的模式本身是值得反思的。
这种发展模式带来的弊端，第一是带来沿海发展不够经济，内地失去机会。沿海发展不够经济，就是整个珠三角、长三角的工业化和城市化不匹配。整个消费是依赖于国外市场，而劳动力依赖内地的劳动力，同时也依赖于本地的各个层面的土地进入市场，从小组到行政村，到乡镇、到县，工业化的程度过高，但城市化集聚不足。以广东南海区为例，区中心就是桂城，它的消费、提供的产值和税收，在整个区占的比例很小，而其他的经济都是遍布在各个乡镇。从城市化的角度来讲，珠三角面临普遍的问题是城市化提供集聚和规模经济的能力不足。长三角也是一样。城市化发展不足，这些地区就业的吸收能力在下降，才会出现珠三角劳动力往长三角走。它的整个工业在走向资本驱除劳动力的阶段，就业本身已经在一个坎上了，沿海发达地区的城市化的严重不足，和工业化的过度发展，实际上是导致整个接下来发展能力的缺失。
我们再看内地，在90年代中期以后，内地整个工业化是衰败的，这里面有金融政策，有我们沿海发展的政策原因，另外一个更重要的原因是整个内地的工业化融不进全球化的进程。很多地方工业就没有了，少量的内地有工业化的地方，开始集中到省会和地区一级的开发区。1998年以后的积极的财政政策和货币政策，内地的城市化进程是加快了，靠的是信贷，土地的抵押，财政政策，基础设施的投资。但工业化支撑城市化持续发展的能力就很弱，导致城市吸纳就业的能力还是很低。所以我们要解决沿海城市化发展不足和工业化过度的问题，也要解决内地的城市化超前发展而工业化衰败的问题。
必须要让农民工参与分享工业化和城市化
南方都市报：这次的农民工返乡问题出现后，有些人的第一反应就是土地问题处置要谨慎，这样他们在城市里找不到工作，还可以回乡种田，作为农民的最后退路。但实际上失业却没有返乡的农民工不在少数。
刘守英：现在很多人讲农民工的退路问题，依托一个前提是农民与土地的紧密联系。现在中国十多年几亿人口融入城市化进程的所有政策，基本上就是这么一个前提，这个前提是有问题的。现在和80年代中期那轮农民工大流动的人口结构，已是天壤之别。尤其是80后这批农民工进城，他们和第一代农民工进城的预期不一样了。第一代是跟土地连在一起的，在外面挣钱以后，是为了补贴收入不足。差不多90年代中期以后。开始参与珠三角和长三角这轮大流动的这批农民工，基本上是80后的，这批人是从来跟土地就没有过关联。
南方都市报：他们压根不想回农村。
刘守英：对，这批人离开农村时，就没想过要回去，这是第一。第二，这批农民工进入城市以后，尽管没有让他落地的政策，城里人所有的待遇他没有享受，但是他自己的生活方式已经城市化了。第三，差不多90年代中期以后这批人进城时，正好赶上第二轮土地延包（1994年开始，差不多15年到期），土地延包时，整个农业税负还没有取消，那时农民的税负很重，土地的负担很重，那批人走的时候，把土地扔在那儿走了，第二轮延包的时候，他们很多人切断了与土地的关系，谁在种，就包给谁了，他们跟土地天然的联系从开始就不像政府想象的那样。
面对这两个问题，我觉得在政策层面上，第一个就是要有大量的支持内地工业化的政策。这里面包括金融政策，还有一个对于沿海的企业向内地转移的这些政策，这方面实际上我们喊了很多，但还是远远不够的。
我们需要有专门针对这一类的政策设计，启动内地的工业化的进程，实际上现在也到了这个时期。早期的沿海工业化，一是有地理区位的便利，二是当时的资本严重不足，需要外资。现在我自己的判断，中国已经越过这个阶段了。现在整个基础设施的建设，整个信息革命的结果，实际上已经把原来的沿海和内地的这种差距，已经大大缩小了，可能我们现在急需要在中部、西部已有希望的地方，有一些新的工业化带的形成，要改变过去仅仅依托于珠三角、长三角来发展工业化的这种模式。
对于沿海地区的城市化不足，对于其吸收就业实际上已造成很大的阻碍。要改变现在面临一个最大的障碍，就是行政体制问题，过去整个工业化的进程已经使它整个那一套跟财政挂钩的行政体制，在接下来的城市化进程中已严重不适应，这是很重要的一个改革。
我们必须要考虑在沿海发达地区，大城市的城乡结合部，要考虑农民工的落地问题。除了我们讲的社会保障政策以外，另外一个就是在大城市的城乡结合部，在珠三角、长三角这两个城市群应该推进整个城乡一体化的农民融入城市，这个可能是我们目前必须要做的，虽然看上去是很长远的，但若现在能够得到推行，我觉得是马上可以见效。中国的一个特点是，往往是在最危机时是推进改革最好的时候。上一轮发展中，将农民工排除在工业化、城市化进程之外的所有的这些政策，都应改革。
支持中西部的工业化是关键
南方都市报：按照您的思路，沿海产业应该如何向中西部地区转移，中西部地区的城市化和工业化如何推进？
刘守英：这既是一个长期、也是一个短期的事，结构上讲是一个战略的问题，实际上是现在能做而且已经出现了。出现的标志是什么呢？我们这几年的调研发现，除了珠三角和长三角基本上维持较高的增长外，中西部已有一些新的增长点出现。从我自己的调查看，像安徽芜湖一带，完全不是国家去给划的片要怎么做。还有西安到咸阳这一带的发展势头也是很好的，再比如长株潭城市群，重庆、成都一带等。我们原来定义的比如说200万人口的城市就是特大城市，在西方可能是，但在中西部可能就不是。比如说东莞最早是70万人，发展到现在甚至超过700万人了。这里首先要做的一件事，就是对这种设市，对不同城市规模的这种政策要有调整。中国现在是特大城市一个政策，小城市是另外一个政策，靠行政设市来管理的这套模式导致的结果是什么呢？就是这套行政机制和经济上自己成长起来的的城市功能完全是两回事。按照现在的编制，一些自己长出来的城市，规划、土地利用的指标、财政政策、投资等所有的这套东西跟它都没有关系，结果就变成什么呢？它们自己投资搞基础设施，完全是人家自建的，因为它要发展。原来包产到户是给农民的土地上户口，现在对于很多新的城市应该给予户口制度，给它上户口。
说白了城市化的过程就是一个土地的级差收益给谁去用的问题。一些自主城市化的城市为什么能够发展起来，是因为土地的增值收益农民自己留着，自己建城。政府可以拿了土地去抵押，然后去搞基础设施建设，为什么农民不可以利用自己的土地来分享增值收益以后，用做城市建设。现在有一个观点叫“涨价归公”，政府因为做了基础设施的投资，所以政府应该把增值收益拿到自己手上，但是仔细去想，政府在做投资的时候，又靠什么在投的，还不是把农民的土地征了以后做抵押，再去做的基础设施投资。整个土地增值收益的分配是我们城市化的根本。政府对土地一级市场的垄断和对土地增值收益的分配，这个事必须扭过来。所以土地制度的改革可能是我们下一步整个中西部发展面临的大问题。
刚来说得是在城市化过程中钱从哪儿来的问题，另外一个重要的问题是土地指标。现在各地的用地指标完全是中央计划分配的。给陕西是多少，给上海市多少，这是中央按年度控制的。导致的一个结果是中西部现在这条路给封死了，中西部这些省为了发展经济，把它的建设指标集中在省会城市了，那其他地方还怎么发展？其他城市就不可能以城市的思路来发展，所以这是我们接下来要调整的政策。接下来中西部的工业化和城市化，土地管理必须要有一套新的政策。
第三是金融政策必须要对整个中西部的工业发展有支持。我们原来老讲中西部工业化没机会，但我最近调查以后觉得还真不是这么个事。我们去看了很多的地方，这几年工业的发展，势头很好。东南沿海是劳动密集型为主，因为是支持出口导向，依靠劳动力成本的低廉去换美元，但是这轮中西部的发展里边，整个工业化的机会是来自于它的资源导向。有地下的，有地上的，这两类资源导向性的发展，有别于原来以低劳动成本来支持出口导向工业化。中西部地区现在整个发展里边，可能要对这一类企业进行金融支持。整个这一轮中西部工业化的兴起，可能真正是内需的，内生的工业化，是让当地人真正能从里面受益的工业化。现在往往说东部用不好，给中西部金融支持，不是更滥用钱吗？应该明白，这是金融监管问题，金融政策对于整个中西部地区的资源导向型企业的支持，我觉得相当关键。
为了解决中西部有土地但没政策，我的建议是鼓励东南沿海的政府到中西部去建设“专区”，或者叫“飞地”也可以。
除了土地政策上给中西部地区支持，还要给东南沿海的政府和企业进入中西部也有政策支持。这里面的核心是一个财政分享问题，东部地区的政府当初有什么积极性在沿海做，核心就是有财政利益。就是用中西部地区让出一部分的财政，给东部地区，然后换来什么呢？换来对中西部地区的土地开发。
第四，我觉得应该有一个国家层面对农民工培训的战略。现在的做法是什么呢？秦老师刚才讲是变成了分钱和寻租的机制，国家层面对培训计划的设计是相当关键的。中国下一轮对劳动力的需求，跟上一轮的发展是完全不一样的，这已经出现了。比如我在重庆和湖南去调研，那些农民正儿八经接受过培训的农民工，到珠三角去就业，工资就是比直接出去的就要多三五百块钱。中央政府应该去做，包括这个钱怎么切，谁来做这件事，如何防止部门和地方政府的不良行为，这些都是要考虑的。这个设计可能对我们下一轮工业化的发展，是非常关键的。但总体来讲，我自己不是很悲观。中国下一轮的工业化和城市化进程，不能再让农民只是以就业的身份来参与了，不然就没戏。
（来源：南方都市报）
