王英杰：中国（深圳）综合开发研究院城市化研究所副主任研究员

朱成堡：中国国际城市化发展战略研究委员会委员

概要

　　以工业立县的长沙县在经济建设取得巨大成绩的同时，开始遭遇产城分割的困境。通过松雅湖的建设，确立城市环境品质的标杆，探索生态文明与城市发展的实践关系，并取得令人瞩目的成绩。期间的战略决策、规划推进、PPP合作都成为县域经济转型发展的生动案例。

引子

　　仲夏的长沙县城，晚霞璀璨，清风拂面。在星沙镇北部、湘江支流捞刀河下游南岸，环湖道上游人如织，有悠闲散步的中老年人，有不紧不慢骑行穿梭的年轻男女，有挈妇将雏的温馨家庭。湖沿驳岸和入口处的几处公共建筑正在施工，但在道路与湖面之间的缓坡地上已经绿树婆娑，碧波荡漾的湖面景色也尽收眼底，这就是长沙县松雅湖傍晚的景致。

　　松雅湖本来不是一个湖，而是历史上捞刀河旧河床，旧称杨梅湖的一处低洼湿地。1973年，在以粮为纲思想指导下，环洞庭湖地区掀起了“与水争地、向湖要粮”的围湖造田浪潮，杨梅湖随之被改造成农田6000亩，居民1275户、4750人，总占地达11000亩的垸子。垸子是湖南、湖北两省在湖泊地带挡水的堤圩，亦指堤所围住的地区。该垸由附近不同地域的千户农民入住生产、生活，在当时强调思想统一、号召团结互助的年代里，便顺理成章地被冠名为“团结垸”。

拍摄于2006 年的团结垸实景

　　2003年，长沙县委、县政府为了提高垸堤防洪标准，增强长沙县城与市属开发区的防洪能力，减少垸内频繁遭受洪涝灾害的损失，同时也是提高长沙县城的城市品位，根据国家“平垸行洪、退田还湖”的方针，邀请专家对团结垸退田还湖工程进行可行性分析论证，经长沙县第十四届人民代表大会第二次全体会议审议通过，并列入长沙县国民经济和社会发展规划，当年工程估算3.048亿元。2003年12月22日，湖南省发展计划委员会以湘计农〔2003〕1019号文件批复了“长沙县团结垸退田还湖工程可行性研究报告的请示”，要求以“单退”，即退人不退田方式实施农田水利改制工程。8个村、上万户的拆迁安置如压顶泰山，鉴于财政投入压力过大，项目建设一直未能正式启动。

　　金融危机扑面而来的寒潮，让长沙县看到了“寒冬”中的“暖春”。2008年，在批复文件有效期的最后时期，经县委、县政府高度统一思想、果断出手，决定将松雅湖作为全县民生工程的龙头项目来启动，按照“现代理念、人文情怀、世界眼光、国际水准”的高标准，将“团结垸”整治更新作为未来长沙县发展的方向性项目来对待。要求整体打造成为长沙市次中心的地标性社区。12月26日，退田还湖动迁工程全面启动，至来年6月，仅用半年时间，就投资23亿元将11000亩范围内农房顺利拆迁并妥善安置。与此同时，县里完成了对项目规划设计的变更。2009年9月4日，湖南省发改委湘发改农〔2009〕975号文件对项目调整申请准予备案。自此，团结垸整治已从原先单一的农田水利工程转变为集防洪调蓄、城市安全饮水、改善城市生态环境、完善城市功能配套布局、提升城市生活品位于一体的综合性工程。2009年12月，长沙县委、县政府仅用短短2个月时间完成了“退田”工程全部土方的开挖，平均水深3.5米、蓄水量达838万立方米的新建半人工湖宣告全面蓄水。

2008 年松雅湖开挖全景

　　一年时间，一个烟波浩渺的湖面就呈现于长沙县市民的眼前，令这片抗战时期“血战长沙”土地上的居民后代，在流连忘返于环湖道路之余，不得不惊叹于犹如电视电影中战争年代“攻坚战”般的情景再现。2011年3月，松雅湖被国家林业局正式批准为国家湿地（试点）公园，至此宣告了“团结垸”向“松雅湖”的正式嬗变。

 2009 年拍摄的开挖机施工场面

　　一、缘起：百年的城市理想

　　长沙县位于湖南省东部偏北，湘江下游东岸。春秋晚期，即为楚国南方的重镇；隋代，改临湘市为长沙县，是为长沙县名之始。新中国成立后，长沙县长时间寄寓于长沙城北的潘家坪，直至1993年星沙开发区的建设，长沙县60年有县无城的历史才画上了句号。落户星沙之后，依托工业园区的快速发展，区域经济迅速壮大。2007年，跻身全国“三百强县”（全国县域经济基本竞争力百强县、全国社会经济综合发展百强县和全国中小城市综合实力百强县），成为湖南省唯一获此殊荣的县（市）。与此同时，城市建设突飞猛进，城市建成区相比1993年的14平方公里扩大近5倍。城市常住人口从无到有，达到了20万人。

　　面对县域工业化、城镇化的快速发展，长沙县委、县政府开始思考如何构建长沙县综合的城市竞争力。时任长沙县县长并主持县委工作的杨懿文同志将目光聚焦在还叫团结垸的土地上。有水则灵，亲水是人类的天性，湖泊是中国城市文化的特有审美意蕴，杭州之所以能在长三角中与上海形成差异化的竞争关系，西湖所带来的城市性格是她重要的因素。要使长沙县在“中部崛起”中立于不败之地，营造良好的生态环境，积极拓展休闲、文化、商务功能，塑造宜居宜业的城市形象，是实现城市可持续发展不可或缺的战略举措。

长沙县市民在松雅湖湖畔垂钓

　　由此，当年村民口中的“哑湖”就成了带领长沙县城市功能全面升级的“雅湖”。目前它已成为湖南省最大的半人工生态湿地湖泊，其抵御百年一遇山洪的建设水准，将切实根除困扰多年的内涝水患；她是星城最美丽的城市内湖，其独具魅力的松雅格调，将完美诠释湖湘文化的悠长韵味；她是三湘最火热的经济增长极，其综合开发的发展模式，将有力吸引核心产业的竞相进驻；她是星沙最惬意的生活居住区，其绿意萦绕的人居环境，将独特展现三湘首善的秀美安然。

　　20年前县城迁址，拉开了一个农业大县向工业强县迈进的步伐。今天的松雅湖，又一次吹响工业强县向现代城市奋斗的号角。一城山色半城湖，在山水洲城、湖天一色之间，松雅湖不再只是一个沧海桑田的变化，更寄托着一个从农业县到工业重镇再到大都市副中心的百年城市理想。

　　二、过程：抓住机遇，勇于创新

　　1.规划：宁详毋略

　　松雅湖不仅仅属于星沙，她属于长沙市乃至整个湖南省，她也属于每一个生活在这片热土上的市民。松雅湖从建设之初就被赋予更多历史使命，前瞻的定位、细致的研究、严谨的规划是保证松雅湖项目稳健发展的基石。“建设不求快，但求规划细”，围绕松雅湖未来的发展，长沙县委、县政府不急于马上开始具体项目的投资建设，而是成立松雅湖管理局，严把规划关。从2008年开始，就组织了一系列的咨询活动，邀请规划、设计、中介机构、实际从事过开发工作的相关专家单位，为松雅湖的开发和建设建言献策。

  2014 年松雅湖香堤路彩跑

　　2008年，面向国际规划界的第一次规划方案竞赛活动，在尚未动工的松雅湖畔举行，来自美国、德国、法国的14家国内外机构云集一堂。2009年，澳大利亚GHD咨询（北京）有限公司设计的松雅湖项目方案在14种方案中脱颖而出，成为首选方案。2010年，CHD融合其他14家知名规划设计单位方案中的精华，形成松雅湖片区整体规划方案和松雅湖生态公园修建性规划，并聘请美国斯坦伯格设计事务所完成了以阴阳契合双手图为设计理念的7000亩环湖景观控制性规划修编。同时邀请了仲量联行对整个片区的产业发展、项目策划、开发模式进行了深入的分析。在此基础上，分别邀请上海园林和同济大学建筑设计研究院、太原理工大学建筑设计研究院、上海市政工程设计院分别完成了北部园林、南部园林、香岛观光塔与松雅书院、高湖公园、环湖片区13条市政道路等的设计工作。还邀请哈尔滨工业大学设计院进一步完善了县区域规划馆，包括智慧城市体验馆、零碳体验馆项目的方案设计，其中香岛佛塔和禅院三个子项目的规划设计还积极争取台湾高僧星云法师的指导。

　　通过一系列努力，松雅湖建设项目的规划体系充分突出了绿色低碳、生态自然以及海绵城市理念。项目规划总面积1697公顷，其中490公顷水域的松雅湖生态公园，水域面积达400公顷，平均水深3.5米，还有90公顷的湿地面积。松雅湖新都市板块规划面积达1207公顷，未来拟打造长沙市范围最大的滨水新城，形成集商业金融中心、旅游休闲中心、居住中心为一体的城市核心经济板块。

　　2.建设：宁慢毋急

　　开发建设是一项巨大而复杂的工程，长沙县委、县政府要求将松雅湖打造为“百年精品建筑”，建设成为真正经得起时间考验的百年工程、精品工程。建设主体将主要精力放在环湖阶段基础配套设施的精耕细作上，按照成湖蓄水、美湖配套、兴湖开发三个阶段，有步骤地推进开发。

　　2010年，成湖蓄水工作基本完成，湖底整治、驳岸修葺、引排水工程整体建设完毕，成为一个可人工调节的半人工生态湖。第二阶段的美湖配套工程计划于2016年基本完成。重点工作主要集中在以道路、地下管网为主的基础设施建设和以园林绿化为主的生态修复工作以及部分单项休闲娱乐设施的建设。截至2014年12月，松雅湖除了完成“成湖”阶段的生态公园项目建设外，还完成了总造价约8.5亿元的“四路、一桥、一隧道”市政设施。总投资5亿元的南部园林景观工程并已完成工程量的86%，其中，通过开展“捐赠一棵树，爱我松雅湖”活动，市民共捐赠树木1720棵；松雅湖国际友谊林还迎来了美国、日本、意大利等18个国家的国际友人捐种下56棵友谊树；北部园林景观工程已于2015年7月20日全面动工；高湖公园一期正在进行土石方施工；香岛松雅书院项目已完成施工招标，即将动工建设，污水提升泵项目土建部分完成工程量的85%，设备招标工作已完成，9月份竣工；环湖路一体化泵站工程在9月份完工。目前环湖路已全面开放，面向青少年的湿地文化馆也在积极推进。

　　兴湖开发阶段的工作也进入前期准备阶段，招商选资的工作正在有序推进。从项目洽谈开始就按照湖南省委常委、长沙市委书记易炼红同志提出的“省会次中心地标”要求，面向国际市场选择符合长沙未来发展方向的项目进行重点引进。先后与法国知名创意设计制作公司ECA2、美国著名国际性管理运营企业梅瑞普浅谈合作，拟投资2亿元在游乐港口打造集水幕电影、音乐喷泉、艺术激光、水中烟火于一体的大型水秀项目。拟引进中信集团投资8亿元在家庭冒险探索园建设大型水上游乐场项目。与新加坡荣耀基金携手美国福克斯品牌在松雅湖打造好莱坞影视主题公园的投资项目也正在洽谈中。在公园管理上，同样引进有公园管理经验的国企——广州广电物业正式入驻，实行购买社会化服务来运作管理。

　　3.投资：PPP的创新性运作

　　在松雅湖开始退田还湖的同时，长沙市正在打造梅溪湖。梅溪湖是长沙市的重点项目，计划总投资超过550亿元。梅溪湖作为纯商业性开发项目，通过整体打包出让的方式，委托投资商进行土地、招商等运作，政府财政压力相对较小。松雅湖整个项目总投资约300亿元，而松雅湖的水面面积是其两倍，总体工程量更为巨大，工程时间更为长久。即使是百强县的县级财政来负担这么大一笔开支都是不可想象的。因此松雅湖的开发选择了一条不同于梅溪湖的整体运作模式。

　　根据省、市、县各级要求，松雅湖始终将公众利益作为湿地公园建设的首要目标。首先成立了松雅湖管理局，代替政府来行使对整个片区的开发、管理、控制权力。坚持政府主导的经营管理模式，通过成立政府独资控股的运营公司，参与湖泊物业和产业开发运营。松雅湖项目的巨资建设，并非政府单方面的财政投入，而是创新性的运用PPP模式引进社会资金。2009年11月28日，长沙县政府与北大青鸟集团正式签订合作协议，以北大青鸟旗下的北大高科为主体，改造原有松雅湖建设投资有限公司，成立新的松雅湖建设投资公司，以其为主体，继续参与松雅湖相关项目建设和环湖建设。其中长沙县政府占股51%、北大高科占股49%，保证了政府对整个项目开发的主导控制权，既化解了松雅湖开发建设的融资“瓶颈”，同时又引入了高效率的社会资本和高水平的管理经验，从而促进了松雅湖开发建设工作的又好又快发展。

　　2011年，成湖建设主体工程已全部竣工，但环湖建设任务依然非常艰巨，建设资金缺口很大。长沙县委、县政府就决定依靠市场化的金融手段解决资金问题。实际上，早在2011年2月25日，长沙县星城建设投资有限公司（以下简称“城建投”）就向县发改局正式提出了发行企业债券的申请，并于2011年4月逐级上报到国家发改委。通过县领导多次赴京协调和国家有关部委的层层审批，2012年3月2日，县城建投终于收到了国家发改委（发改财金〔2012〕537号）15亿元城投企业债券发行规模的批复，标志着长沙县成为全省唯一一家发行城投债券的县级主体，城建投公司成为湖南省内首发城投债券的县属公司。4月6日，城建投15亿元7年期“12长建投债”通过《中国经济导报》《上海证券报》发布消息，向全社会公告正式公开发行，4月10日顺利发行完毕。此次发债募得的15亿元，全部用于松雅湖项目退田环湖建设。

　　2011年，又进一步对松雅湖建设投资有限公司进行改组。政府股份降低到48.5%，北大青鸟股份降低到46.6%，出让4.9%的股份引入新的战略投资机构中诚信托，加大社会信托融资力度。湖建投公司不再承担政府融资平台的功能，有效规避了地方政府债务，减少了财政负担。改组后的建设公司真正实现市场化运作，改变了传统政府平台公司只重进度不重效益的投资方式，投资更加注重市场化因素，具体项目的决策更加科学谨慎，避免了盲目投资，实现资金的可持续投入。得到国开行、建行、工行、北京银行和新华信托25.6亿元的授信额度，已到位资金12.3亿元，为项目建设提供了资金保证。在土地报批环节又充分体现政府的宏观调控优势，土地报批后不急于出让上市，而是根据市场需要，谨慎开发。松雅湖项目也成为长沙县、湖南省最早、最大、持续合作时间最长的PPP项目。

　　“我们积极开展PPP模式探索，不仅仅看中它的引资功能，而且希望通过引入高水平的社会资本，引进国内国际先进的管理经验，帮助政府部门转变管理理念。”长沙县县委书记、长沙经开区党工委书记杨懿文认为：在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

　　三、效果：为后来者留下宝贵的湿地生态系统

　　松雅湖建设的快捷推进，在改善长沙县生态环境方面发挥了巨大的作用。松雅湖是我国南方退田还湖工程实施后恢复重建形成的典型浅水湖泊湿地生态系统，具有湖泊、草木与森林沼泽、人工岛屿以及湖岸生态带等复合生态景观，是退田还湖工程实施成果和浅水湖泊湿地恢复重建的典型代表。湖南省湿地博物馆、湿地宣教中心、湿地植物认领园、珍稀湿地植物保存园等工程，作为湿地科普宣教、生态文明建设和生态休闲游憩的主要场所，成为生态文明建设的重要阵地。目前正计划继续推进总投资6000万元的水生态修复项目，通过生态植被的配种，实现自然水体的生态净化。同时以松雅湖的开发为龙头，长沙县开始在全县推进流域综合治理，原有捞刀河、金井河沿岸的污染企业全部进行关停并转，全县乡镇集镇、工业小区污水实现集中处理，乡村生态环境也得到大幅度提高。

　　环湖游憩设施投入运营后，获得百姓交口赞誉。星沙新城作为一个年轻的城市又增添了一种性格，在赢得口碑的同时，更成为长沙县委、县政府确立实施“产城融合”战略的爆发点，成为长沙县从单一工业园区经济发展向产城融合的综合性多功能城市过渡的重要里程碑。

　　四、点评：彰显执政为民的勇气和担当

　　1.转型升级需要勇气与担当

　　一个区域的经济社会转型升级包罗万象，但关键之处只在一两步间。没有深谋远虑的准备，没有舍我其谁的勇气，就很难在稍纵即逝的机遇面前勇于承担、果断决策。松雅湖退田还湖看似顺理成章。其实充满了困难与变数，了解到这些困难与变数会感叹这方天赐水面从天而降的偶然性。而这种偶然性的背后，是立党兴国执政为民的必然性。

长沙县松雅湖美景

　　2.城市开发需要耐得住寂寞，经得起诱惑

　　城市发展有其自身的脉络和时序，不应过分追求一时一刻，揠苗助长、急功近利。在一个科学的规划之后更需要谨慎的开发和实施，追求短暂辉煌的城市建设给后人留下的满是遗憾。

　　3.城市功能性项目需要从金融到运营全方位的系统支持

　　松雅湖案例表明仅仅依靠政府的力量是无法完成的。政府作为推动地方发展的主体，需要从全方位的视角来挖掘它的价值，满足各阶层的不同需要，进而完善整合它的功能。这样项目才能够具有真正持续的生命力。