“民工荒”与户籍制度

事情从在2004年就开始显现并在最近几年愈演愈烈的“民工荒”说起。

经历了2003年的“民工潮”之后，2004年我国农民工数量出现大逆转，“民工荒”迅速被各方媒体报道。据统计，仅珠三角地区加工制造类企业的工人缺口高达200万人。2004年第三季度，浙江省民工缺口比重为34.25%。2008年金融危机期间这一现象暂时消失，但从2009年下半年开始，伴随经济回升，新一轮“民工荒”又开始了，103个主要城市岗位空缺与求职人数的比率从金融危机期间的0.85，大幅回升至0.97，接近2007-2008年的历史最高点(中国人力资源市场信息监测中心)。2010年，“民工荒”继续，此次“民工荒”不仅体现在珠三角和闽东南，长三角、环渤海地区也成为“民工荒”的主要发生地。缺工企业主要是从事出口加工业的中小企业，不仅是技工和管理人员缺乏，普通劳工也开始缺乏。

“民工荒”的核心原因与户籍制度关系很大。在城乡二元结构的分割下，“城镇户口”和“农村户口”修葺了一道不可逾越的墙。一边是享受“养老、医疗、失业、救济、补助”等多重福利的城市人口，一边是即便为城市建设付出了血的代价也无法获得“医疗救助”的农民工。一边是可以轻松享受城市优越的教育资源的城市人口，一边是就算在城市读到高中毕业也必须回到农村参加高考的农村人口。这种福利与权利的缺失，使得农民工看不到在城市发展的希望，对城市生活的向往逐渐减少。同时从2003年开始我国逐渐加大了对农村的政策扶持力度，减免农业税，实施各种农业补贴，并同时通过新农合、新农保等多项措施，使得农民享受更好的农村福利待遇。于是，更多的农民选择回到农村，选择守着自己的一亩三分田，过上轻松自在且有尊严的生活。

然而，城市发展不能缺少农民工。二元结构必须破除，剩余劳动力仍要转移，人口红利还需显现。因此，2009年的中央经济工作会议、中央农村工作会议以及2010年中央的一号文件与 “两会”共同强调的一个重大战略调整就是城镇化。放开户籍制度限制，解决新生代农民工市民化问题，是我国“城镇化新政”的一个重要组成部分，在此背景下，我国各地都在积极探索户籍制度改革，新政屡现。

农民工市民化：各地户改政策评述

自十七大提出要推进户籍制度改革至今，我国各地均推出地方户籍改革政策。据初步统计，已有河北、辽宁、江苏、浙江等12省市相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分。各地改革措施不一，上海、深圳、济南等地相继推出居住证制度，部分城市推出购房落户政策，广东省推出积分入户政策，重庆尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益，而成都则推出“让农民穿着风衣进城”的户籍改革政策。总体看来，这些政策，尤其是2010年广东省、重庆成都两市的政策尤其进步意义，但同时也存在不少问题。

2010年6月，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，通过细化为学历、技能、参保情况等多项指标，并赋予相应的分值，入户条件明确并量化，以此引导和鼓励农民工及其随迁人员通过积分制入户城镇，农民工子女可凭积分读公办学校，同时对保留农村户籍等留有弹性。虽然广东省的农民工积分制入户政策是一个相对而言已经在“迈开步子”搞城镇化的政策，但这个步子迈得不够大。这一政策过分重视学历职称，实际受益面太窄。尽管与不少地区所搞的“购房入户、高学历高职称者入户”相比，广东省的农民工“积分入户”政策门槛更低一些。但是，积分标准对大多数初中毕业的农民工群体来讲，还是太高了，难以达到积分的要求。同时，政策规定如果农民工所得积分达到入户标准，则必须放弃农民之前在农村所拥有的宅基地与承包地。农民为一张户口簿要放弃土地，这并不利于社会整体发展，对城镇化发展反而会起到一种阻碍作用。农民拥有的宅基地与承包地某种程度上在承担着社会保障重任，不能轻易的拿掉，农民也不远轻易放弃。即使农民真的放弃了，如果再遇到09年似的全球性金融危机，上千万的农民工如果失业而又不再能回到农村，那将会产生严重的社会安全问题。

广东省的农民工“积分入户”政策还没成熟，2010年7月28日，重庆市又召开户籍制度改革新闻发布会，宣布8月15日全面启动重庆户籍制度改革。按照重庆市的规划，将在两年内解决在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属、40万失地农民和70万农村籍大中专学生的户口问题，形成科学有序的人口城镇化机制，实现300万“农转城”。

尽管此次重庆市户籍制度改革力度较大，不附加其他条件，允许农民转户，但是政策仍存在诸多不完善的地方。首先是转户农民的原有土地如何处置并不明确。重庆在户籍制度改革中农村居民转户后承包地、宅基地实施了“三年过渡”的方式。重庆允许转户农民最长三年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权，并避免农民转户急转身。然而，“三年过渡”的保留期。那么三年之后政策又是如何？重庆市规定转户后农民可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，但是以何种标准对放弃土地的农民进行补偿？这些问题都不清晰。如果在不合理的补偿标准下让农民放弃土地进城，就无法达到预期的城镇化目标。其次，户籍问题不单单是户口所在地的问题。户籍背后的城乡公共服务和福利政策的差距才是其核心所在。重庆市的现有政策是根据农民所放弃的土地的补偿所得转化为农民成为市民后的社会保障，使其能参加医疗保险和养老保险。补偿标准到底是多少暂且不谈，就算农民的土地补偿能够等值兑换为与市民相等的社会保障，那么农民用什么钱在城市买房安家落户？另外农民工文化程度普遍不高，多靠体力干活，如失去工作或年老，如何生存？显然，重庆的户籍改革政策在城乡对接问题上走得不够远。

但是，我国的“户籍改革”试验没有停步。2010年11月16日，与重庆市同样是作为我国“城乡统筹综合配套改革试验区”的成都市宣布，该市将彻底破除城乡居民身份差异，推进户籍、居住一元化管理，到2012年实现全域城乡统一户籍。成都市的这次户籍制度改革是目前为止改革中力度最大的一次。主要有以下三个亮点：

第一，农民可自由迁入城市，户口随居住地变动而变动，并享有平等的城市基本公共服务和社会福利。同时，农民进城后，其在农村的承包地、宅基地等仍将得到保留。这一政策在消除隐藏在户籍背后的身份差异和基本权利不平等方面做出了较大努力，被形象的称为让农民披着“风衣”进城。

第二，市外人员入户，将享受与本地居民同等的待遇。而广东省和重庆市的户籍制度改革只针对本市籍农民。在很多城市中，外来务工人员构成了城市农民工群体的很大一部分，如果户籍改革政策不破除地区间的藩篱，只在地区内部进行人口迁徙，则有可能会产生很大的负面激励，不但会使民工荒愈演愈烈，而且有可能会错失吸引大量外来劳动力定居带动房地产等关联产业发展的发展机遇。成都市的户籍改革认识到了这一点，确实前进了一大步。

第三，城市居民也可在农村定居，并将户口随所在地迁入村镇。与其他城市的户籍改革不同，成都市放开农民户口的同时，也不对城市居民的户口迁移进行限制，市民也可以放弃城市户口在农村落户。

成都的户籍改革新政，作为破除户籍制度弊端的一次新的尝试有其值得肯定的地方。但同时，因为其带有试验性质，很多政策都是在理想化的条件下设置的，要进一步推行，仍有面临诸多挑战。首先，农民披着“风衣”进城，尽管对转户农民而言是较好的政策，但是对于政府财政而言确实一笔不小的开支。重庆的户籍改革成本一部分可以由农民的土地出让补偿负担，而成都允许农民保留其承包地和宅基地进城就无疑给政府带来了很大压力，钱从哪里来？过多的农民进城是否会给成都带来承载压力？其次，农民转户有一部分原因是为子女能够享受到更好的教育资源。政府鼓励农民转户的政策下，成都市如何做到真正确保教育公平，使得大量农村学生转为城市居民后也有资格进入好学校而不挤占已有资源，这是一个不小的挑战。第三，关于外市农民也可以在成都市落户的政策目前只是一句口号，外市农民转户牵涉到很多问题。比如转户后外市农民的土地怎么办？如果两地关于转户的土地政策不相同甚至矛盾的话，外地农民转为成都市居民就是不现实的。外地农民转户后是否与本地农民一样，享有同样的公共服务和福利政策？如果是，大量外地农民转户可能会引发相应的社会问题。第四，城市居民户口转到农村，这一条政策目前来看也过于理想化。想要转为农民的城市居民大多数是看中了农村的土地，转户后是否能够分得土地？土地怎么分？宅基地怎么分？这都是很复杂的问题。而且，地理位置越好的农村，想要入户的城市居民必然多，什么样的人能够获得入户资格？也许会滋生新的精英捕获。

破除二元结构还有一段路要好好走

“二元结构”的痼疾确实应该通过“城镇化”破题。通过放开户口限制，充分发挥城市集聚人气的作用，使原来没有户籍的人口能够在城市安家落户，对该地的房地产发展会有一个很好的拉动作用。同时，随着人口的增多，城市的集聚效应与辐射效应也可以慢慢地形成。通过放开户籍大力发展中小城镇，集聚人气，一方面可以提高我国的城市化水平，把农村人口转移出来。另外一个方面也可以通过城镇的发展，带动农村的发展，以此来缩减城乡差距，确实是一条比较好的发展路子。

然而，从目前我国各地的户籍改革来看，在“城镇化”的建设道路上，我们仍处在初级阶段，从“二元结构”到“城镇化”，我国还有很长一段路需要好好走。在这一过程中，有三个原则需要重点把握。

首先，户籍制度改革的同时一定要处理好转户农民的基本养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险和福利政策的接续问题。户籍制度改革既不能伤害到农民的土地权利，又要为转户农民提供与市民同等的社会福利政策并解决好转户农民的住房保障。同时，取消针对农民工就业的不合理限制，实现农民工劳动报酬、就业机会等与城镇居民享有同等待遇。另外，也要在教育公平方面做足文章，将转户农民子女纳入城市学校的招生计划，提供平等的教育资源和环境。

其次，中小城市及城镇户籍制度改革应该循序渐进，不能急躁冒进。户籍制度改革是包括社会保障体系改革，农村土地制度转变，城市资源分配等问题在内的一项大幅度改革，其改革成本巨大，需要充分考虑城市公共服务资源的供给能力和政府财政的最大支付能力，要在各方面条件均成熟的条件下逐步开展改革，否则将会带来新的城市发展问题。

第三，户籍改革政策要逐步放开外地农民转本地市民的限制，并为外地转户农民提供相应的公共福利政策。我国农民外出打工有一个特点，就是大多不愿在本地打工，越远越好，对于新一代农民工(80后农民工)而言，更是如此。外来打工者是当地农民工的重要部分，为城市建设做出了不少贡献。但是地区之间由于政策不同，外地农民要转户仍存在不少困难。但是这是未来户籍改革的重要方向。可以采取循序渐进的办法，在两个省份或地区之间开通户籍改革通道，两个省份实行类似的改革政策，两地农民工可以自由转户。对于经济发展差距较大的两个地区，自由转户基本不可能实行。但是可以通过进一步提高和完善外来农民工的就业、医疗和基本养老保险为外来农民工提供平等的权利保障。