王英杰：中国（深圳）综合开发研究院城市化研究所副主任研究员

朱成堡：中国国际城市化发展战略研究委员会委员

长沙县泉塘公园全景

概要

　　改革开放的第一个30年里，长沙县白手起家创办工业园区，将星沙这块昔日荒凉的丘岗山地，建设成湖南省重要的工业增长极，成为中国改革创新的典型地区。进入改革开放第二个30年，长沙县与长沙经济技术开发区不满足于片面追求经济指标增长的发展现状，而是面向未来努力探索和谐发展模式。以松雅湖退田还湖为起点，长沙县以建设多功能综合型城市为目标，从城市品质提升、功能调整、业态更新、社会重塑、体制创新等多方面进行了有益的尝试。在原有碎片化的单一功能区内，重新建立空间、产业、社会三个维度相互支撑的有机联系，探索出一条产城融合，以人为核心的新型城镇化路径。

引子

　　“湖南工业看长沙，长沙工业看星沙。”改革开放以来，长沙县从一片传统农业地区冲杀出来，一举成长为长株潭地区乃至整个湖南省工业化发展的先锋地区。2009年的国家级长沙经济技术开发区，是中部地区主要的先进制造业聚集区。拥有三一重工、山河智能、中联重科、远大空调等一批本土自主品牌的行业龙头企业，吸引了韩国LG、德国博世、美国康宝莱、可口可乐等25家世界500强企业，初步形成了工程机械、汽车制造、电子信息三大主导产业，以及新型材料、食品饮料、轻印包装等优势产业。“十一五”期间，长沙县依托长沙经开区的发展，实现工业增加值年均增长率32.7%，高于全国平均水平13个百分点。20平方公里的土地上厂房林立、机器轰鸣，为整个长沙乃至湖南的发展输送着源源不断的动力。

　　傍晚的长沙经开区，大批员工涌出厂区，住在长沙市内的开走了小车，住在宿舍的坐上大巴，更多租住在周边的骑着各式摩托车、电瓶车消失在夜色中。空旷的厂区逐渐陷入沉寂，远处的拆迁安置区内开始有了人气。路边的排档和杂货店渐渐有了生意，卖菜的、卖五金的、卖衣服的小贩纷纷推着车挤到了路边。在这样一个拥有6万产业工人的国家级园区内没有一个影院、没有一家医院、没有一个超市、没有一个银行，面向普通人的公共服务就像世间珍宝，少之又少。

　　2009年的长沙县就是这样一个以园区为主、以制造为主、以工人为主的典型工业城市。随着产业园区的快速扩张，城市功能并没有随之增长，有限的公共服务鞭长莫及。生产的高速增长和生活的低质蔓延同时出现，收入水平的增高和幸福感的降低同时出现。

　　一、背景：产城分割之困

　　工业化和城镇化是现代社会的标志，是一个国家和地区走向文明不可逾越的历史阶段。但单纯的工业园区不等于城市，单一功能的工业城市是命运最堪忧的城市。从美国的底特律、匹茨堡到中国东北的工矿城市，都是前车之鉴。改革开放以来，以经开区、高新区、加工区为代表的众多产业功能区是城市发展的重要区域。产业功能区的快速增长一方面带动了区域经济迅速发展，另一方面却带来了产业与城市在发展过程中相互分割。30年来，上万个以生产为目的的单一功能区仅有屈指可数的几个成长为了真正意义上的城市。

湖南省委常委、长沙市市委书记易炼红（中）调研长沙农产品物流中心项目建设情况

　　唯GDP的发展观使区域发展依赖产业投资，财政收入依赖土地经营。城市空间被大尺度分割，空间规划多注重宏观层面城市功能的综合，具体到生产、生活、服务则被规划为各相互独立的空间范围。在城市规模较小时这种组合有利于资源整合。但随着城市规模的日益扩大，仍用简单的功能区来限定大范围内产业和城市的发展，就显示出明显的负外部性。生产与生活间的时间交易成本大幅度增加，提高了城市发展的隐性成本。人与人的交往限定在局促单一的环境下，本应自然发育的城市功能由于缺乏交流的土壤而无法生存。

　　以大工业区形式和重化工业为代表的产业发展强烈表现出产业对城市资源的挤压和掠夺，城市其他功能的生存空间被严重地侵占。企业仅仅将加工环节放在园区，功能单一导致空间规划单一，企业与企业之间高墙林立，没有大规模制造能力的新生企业和新兴产业难以吸引执政者的目光，在缺乏合理生存空间的条件下，产业的创新能力明显减弱。

　　体制的分割造成城市发展中最大的浪费。园区管理体制与地方行政管理体制之间的矛盾，制约了公共服务的发展。开发区作为派出机构，通过划定区域内的政策供给，专注于促进产业发展，空间的封闭使开发区与地方行政将职能管理逐渐变为空间管理，形成画地为牢的两个区域。由于考核指标不同，园区内城市公共服务严重滞后，一代代农民工在世界五百强的顶级企业里挥洒着青春，但距离真正的城市生活却总是遥不可及。

　　城市功能单一造成产业结构单一，产业结构单一造成企业结构单一，进而造成人口结构单一，社会矛盾更加容易集中爆发。只注重经济指标，不重视社会文化进步；只注重要素的利用，不注重个体的发展需求。公共服务功能严重缺乏，人被当作产业要素进行配置，只参与财富创造。当产业波动时，单一功能、缺乏自主创新能力的城市将陷入城市、产业、人口同步停滞的危机。

参与活动的市民和摄影团、作家团成员参观长沙美景

　　产城分割造成的生产超前，消费滞后；工业发达，服务落后；机械扩张，内涵不足；园区蔓延，城市逊色；经济高速增长，社会文化停滞等问题，已经成为当代中国以单一制造业、单一功能为基础的城市必须要解决的难题。

　　二、抉择：产城融合的决策

　　1.最初的产城互动

　　古时，长沙县一直与今长沙市分分合合，民国二十二年（1933年）设立长沙市，正式实现市、县正式分治，迄今长沙市五一路以北区域基本属于长沙县范围内。因行政区划的不断调整，近百年的历史中长沙县一直处于有县无城的状态。

　　1990年长沙市编制总体规划时明确提出长沙县址东移，形成相对独立、完善配套的城市分区。长沙县在推进新城建设时就明确，有城无业不行，必须坚持产业先行、以产兴城。1992年小平同志南巡讲话后，长沙县在望新乡开始规划建设星沙开发区；1993年岁末长沙县城举行奠基礼；1994年星沙开发区升级为长沙经开区；1996年长沙县政府正式由市内的潘家坪迁至现址。

　　建设初期，长沙县遵循北居、南工模式，实现组团之间相互紧密连接。以南北干道连接北部的行政科研、中部的商住经贸和南部的工业园区；以东西干道贯穿公共绿地、办公商贸、休闲娱乐、科技研发四个片区；依托两条轴线取得绿色空间的有机联系；一至六区位于城市核心，居住的居民能够非常便捷地到达其他组团从事生活、生产活动。在15平方公里的范围内，既屏蔽了工业区对城市生活的干扰，又可以通过步行上下班。

　　经过十多年的高速成长，截至2009年，主城建成区范围内常住人口超过20万，全县年完成GDP 431亿元；经开区在全国最具投资潜力百强开发区中荣膺中部省份第一名。产城互动的发展模式促进了长沙县的高速发展，相对完整的城市框架初步形成。

　　2.产城分割困境初现

　　伴随着经济的快速发展，星沙也遇到了工业园区驱动型城市面临的共性问题——产城分割。主要表现在：工程机械、汽车及零部件等主导产业发展迅速，制造功能区迅速扩大。原生活区与工厂区之间由五六百米迅速拉大至七八公里甚至更远的距离。主导产业竞争力还主要集中在制造环节，受宏观经济波动影响较大，仍处于全球价值链的中低端。2008年服务业比重21.9%，缺少多层次的居住、商业、休闲娱乐、餐饮等配套服务，品质不高。缺乏市民阶层，常住人口以高流动性为主，主城区内非户籍人口与户籍人口比值超过3:1，结构严重倒挂，发展根基不牢。

　　3.产城融合的战略决策

　　进入改革开放第二个30年，在产城关系构建这一重大发展战略上，长沙县委县政府始终保持头脑清醒，冷静面对工业化带来的成果。单纯的工业化不等于城镇化，以产兴城之后，有业无城不行。在工业化高歌猛进并取得累累硕果时，长沙县没有陶醉在统计数字的光环之下，而是冷静而敏锐地发现了产城分割的隐患。长沙县清醒地认识到，作为一个新生城市，星沙新城的城市肌理还不健全，但已经具备成为一个优秀城市的潜质，关键是要把握发展机遇，勇于实践探索，在城市发展上做出正确的战略抉择，全面提升发展水平。着力于造福全县人民、造福子孙后代，以敢于担当的勇气和责任，继续发扬长沙县改革创新的精神，积极探寻一条通向理想城市的转型之路。

　　为破解“产城分割”带来的一系列经济社会发展问题，自2009年起，长沙县委、县政府按照“幸福与经济共同增长、乡村与城市共同繁荣、生态宜居与发展建设共同推进”的理念，坚持产城互动、双向融合，从以产兴城、以城育产、社会建设三个方面入手，启动实施了“产城融合”试点工作。委托综合开发研究院（中国·深圳）结合长沙县实际开展系统的产城融合战略研究。着力在产城融合、统筹城乡中加快转变发展方式，积极探索如何将城市功能、政府公共服务植入工业园区和乡村建设中。

　　全县先后重点打造了松雅湖、星沙产业基地、泉塘街道等“产城融合”典型示范区。通过具体实践，总结经验、锻炼干部，有力提升了城市品质和发展后劲，促进了县域经济又好又快发展。现在全县城镇建成区面积已达99.5平方公里，其中县城建成区面积达58平方公里，聚集人口近40万，已达到一个中等城市的规模。

　　三、实践：产城融合之路

　　实现工业城市向多功能综合型的城市转变是一项艰巨的系统工程。长沙县在具体推动产城融合的过程中坚持分类指导，循序渐进，从城市品质、保障体制、规划调整，业态更新、社会重塑等多方面进行了有益的尝试。

　　1.以松雅湖建设凝聚城市理想

长沙县松雅湖

　　建设一个杰出的城市，必须以共同的城市理想凝聚意志鼓舞人心。长沙县产城融合第一步就是要让习惯了乡村和园区建设的干部群众，真正意识到他们城市的未来是什么；要让县域外的人知道长沙县未来的梦想是什么。于是松雅湖的退耕还湖就成为整个长沙县转型发展的关键一步。

　　松雅湖项目按照“现代理念、人文情怀、世界眼光、国际水准”的要求，努力建成国内一流的城市生态湖泊，并通过对环湖区域的开发，打造一个现代高端服务业的核心聚集区。规划编制以国际招标的形式，集国际智慧描绘城市理想。建设施工从细节入手，开创城市环境品质新标高。项目运营坚持面向国际，寻求战略合作伙伴。松雅湖的建设，不仅有效改善了城市人居环境，提升了城市品质，而且进一步增强了县域发展后劲，极大提振了人们对星沙未来发展的信心。以此为标志，长沙县开始走上了一条从营造优秀的城市环境入手转变发展方式的“产城融合”之路。

　　2.行政体制改革率先破局

　　行政体制改革是破除产城分割重要的顶层设计。长沙经开区管委会是长沙市的派出机构，主要职责是发展经济，几万员工的公共服务仅有一个内设的社会事业局负责，远远不能满足需要。因为是自上而下的管理机关，无论职能还是人事都难以“接地气”，很难做到管理精细化，服务精准化。经开区只包括了原星沙镇的部分社区，在解决的基层公共问题，本来面对面的乡村和园区干部却变成了一定要经过镇、县才能达成最后的协商。国家级的开发区和乡镇级的公共配套格格不入，社会公共建设滞后于经济的发展。县、区、镇职权交叉、权责不清的管理体制已严重掣肘城市长远发展，客观上导致了行政资源浪费、行政效率低下等问题。

　　撤销星沙镇乡镇建制成为产城融合的关键一步。2009年12月，长沙县主动提出“镇改街”，将原星沙镇划分为星沙、湘龙、泉塘3个街道办事处。2012年，继续按照这一思路，将新建的星沙产业基地范围内，原黄花镇四个村庄全部析出，建立长龙街道办事处。

　　街道肩负起“以城促产”的使命，让以产业工人为主的外来流动人口变成居民，进而为产业发展提供空间。管委会和街道办紧密合作，形成经济事务和公共服务互相配合，两驾马车并驾齐驱的良好态势。双方明确工作职能和管理权限，合理划分事权，优化工作流程，改进工作方式，有效杜绝推诿扯皮、各行其是的现象，最大限度地减少职能交叉、权力重叠、权责不清等问题，确保城市管理效率。同时，强化社区功能，按照物业化、网格化、数字化的要求，推进工作重心下移，有效实现了城市的精细化、人性化管理。

　　3.创新发展理念，实践“三个1/3”

　　星沙产业基地从2009年规划建设开始就按照“三个1/3”的理念，全面推进产城融合建设。即1/3的地方发展工业、1/3的地方发展生产性服务业、1/3的地方建设基础设施和商贸住宅。

　　按照“三个1/3”思路，基地邀请曾参与日本筑波产业园和中国台湾新竹产业园设计规划的日本著名建筑规划大师横松宗治先生、深圳市雅克兰德设计有限公司首席设计师吴文媛、佛山市南海区狮山镇规划局长李志刚等专家、行家献计献策。园区树立“反规划”的理念，尊重自然山水，合理制定生态控制区，最大限度地保护原有地貌和风土人情，以往不被规划师重视的溪流、水塘、小丘被尽可能保留下来，形成城市发展最安全的生态基础。利用境内丘陵、湿地等多样性生态布局，创造优质的居住和生态环境，带动园区人才的聚集。工业园区建设因山就势，与行政中心、社区中心、邻里中心同步建设，还积极引进学校、医院、银行、商场等配套设施，努力形成多样的城市肌理和活力节点。鸽子塘公园、长龙公园等配套设施建设同步启动，蓓蕾小学升级改造完毕，县职业中专、省劳动人事学校相继开学，长龙湾小区安置保障房加快推进，起步区商业街区进入建设施工阶段。

　　经过跨越式发展，星沙产业基地目前已有36家企业投产，云箭集团、住友橡胶、山河智能等一批大型项目先后入驻，产值从2012年开始时的5亿元，倍增至2014年的34亿元；2015年还有20多个项目在建，年产值有望达50亿元。而曾经的长龙乡村，如今已呈现出生机勃勃的现代化园区面貌。随着大批产业工人和即将落成的两所职院师生的到来，到2020年，长龙街道的常住人口将达10万。

　　4.加强社区建设，打造产城融合平台

　　泉塘街道办从星沙镇划出后，全力投入长沙经开区的公共设施建设和社会服务工作中，将“产城融合”的突破口放在激发城市活力上，坚持将城市功能、政府公共服务全面植入园区，不断丰富园区城市功能，努力推动园区经济向城市经济转变，努力把产业园区作为城市社区精心打造，把城市社区提升为“产业发展服务区”，在使产业园区借助城市功能、城市功能服务产业园区的道路上进行了有益探索。

　　针对辖区“二强三弱”产业结构发展严重不均衡的现状，泉塘街道在服务好第二产业发展的基础上，大力发展第三产业。以“强二优三”“产城融合”为主线，探索搭建中小企业融资平台，引进一批上规模、高效应的现代服务业项目，精心培育一批特色商业街。重点发展昌和国际、三景华域、楚天世纪城3个商贸综合体与新长海CBD相呼应，助推街道三产业聚集化、规模化和品牌化发展。星级酒店、购物中心、农贸市场相继开业，肯德基、台北豆浆和罗莎蛋糕纷纷落地，居民生活服务水平大幅度提升。

　　配合长沙经开区，从市民需求出发进行公共服务配套的“大补课”。从原有工业用地、商业用地规划中调整出大面积公共绿地，完成泉塘公园、晓塘公园建设。利用安置房、工厂、立交的零散用地增设社区公共活动空间。社区建设必须达到“五个一”标准：一个社区办公楼、一个银行、一个卫生服务站、一个菜市场和超市、一个社区公园，形成便民利民的十分钟消费圈。积极推进中学、小学、派出所、社区医疗服务中心的规划建设。顺利承接了城管工作，从城市规划、建设、管理全方位着手不断提升城市整体功能。

　　积极构建与城市发展相配套的公众参与监督体系，引导“市民社会”向“公民社会”过渡。开创性地设置“民情接待站”，定期接待群众来访，切实为民解决困难。聘请“五老民情信息员”，广泛收集民情民意。设置治安巡防站点，选拔义务巡防队员，组建法律道德义工队伍，加强群防群治。积极开展各类群众文化活动，成功举办泉塘十大青年歌手大赛，举办文艺下社区活动，组织参加全县龙狮赛、红歌赛、健身赛等，用文化活动调动群众对公共管理服务的关注度和参与度。

　　街道办作为在地的行政机构，成了产城融合的重要纽带。通过建立一系列公众参与街、区建设管理的工作平台和公众对话协商的利益协调机制、民主监督通道，着力打造人性化的产业园区和城市社区。

　　四、点评：产城融合目标是人的城镇化

　　产城融合，不是单纯解决城市扩张时空间和产业如何支撑的问题，而是要构筑一个由核心价值观引领，产业、空间和社会相互支撑的可持续发展机制。产城融合是为了什么? 这是问题的关键。长沙县的产城融合对此有清楚的表述，那就是“以人的城镇化为核心”。

　　城镇化发展不是单个目标的物理过程，而是多维度相互促进的结果。“人的融合”相对于空间多样性和产业多元化的塑造更加重要。新型城镇化的关键问题就是农业转移人口的市民化，产城融合就是要让产业功能区变成具有足够吸引力和可持续发展能力的新型城镇，也就是要塑造“近悦远来”的城市。在这样的过程中，劳动方式转变带来的生活方式转变贯穿整个城镇化发展过程，新的空间、新的产业不断涌现；外来人口进入、本地人口增长同时出现，新的社会结构在动态中逐渐形成。人的城镇化是产城融合的重要标准，能否形成“近悦远来”的社会生态是产城融合成功与否的关键。