中国的城市化过程，究竟是一个怎样的资源聚集过程？又是怎样的人口流动过程？包括北京在内的诸多大城市，何以在聚集大量资源的同时又对外地人歧视有加？何以政治中心——比如各省省会城市——一定是当地的经济中心，而经济中心却未必成得了政治中心？

对此，国家发改委城市与小城镇改革发展中心主任李铁，给出了独到的解释。

1. “中国的城市只是个行政辖区”

记者：改革开放以来，对于中国的城市化，一直有大城市化和小城镇化两种对立的观点，目前是大城市化的特点更突出，还是小城镇化更突出？

李铁：这只是理论界的一种讨论，实际中并不存在大城市化和小城市化的问题，至少按统计情况，现在已经不存在大城市化还是小城市化：农民工现在大概是1﹒67亿，他们的流动已经完全市场化了，不论大城市小城市，哪里能就业去哪里。

城市化实际上是人口迁徙过程，目前是完全市场化的。在城市居住和就业半年以上的都统计为城市人口，现在的核心问题是户籍问题：是全国都放开，还是在一部分城市放开；是在中小城镇放开，还是在大城市放开？

另外，中国的城市与国外的城市不太一样，国外的城市是真正的城市，中国的城市是个行政辖区。比如，北京下面有16个区县，区县本身实际上也是城市，甚至包括一些镇也是城市。比如在广东，很多镇有几十万人口，也是城市——在美国，3000人以上的就是城市。我国现在有将近两万个平均7000人口左右的镇，在国外都是城市。

记者：中国现在已经出现了北上广深这样的千万人口级大城市，形成如此大的城市需要聚集相当多的资源——就业机会、食品供应、交通等公共服务等。这些城市依靠何种力量聚集如此多的资源？有学者将中国过去几十年城市发展的原因概括为国家大城市带动的经济发展策略，您同意这个说法吗？

李铁：在中国，50万人口以上的都算大城市。过千万的有北上广深，还有成都，但这些讲的都是辖区而不是主城区，主城区只有北京上海超过千万，成都更多包含下辖的县市。

中国城市行政管理体制是辖区管理体制，且是个等级制的管理体制，更多依靠行政力量获取资源，形成了倒金字塔型的公共服务水平，越往尖顶上的，公共服务越好；越往下，公共服务越差。从金字塔的形状来看，整个资源是向上流的，一直吸到最顶端；整个行政资源向下分配，在金字塔中位置越高的城市得到的越多，导致等级越高的城市发展的越快。由于这些大城市集中了太多的行政资源和市场资源——有了行政资源一定会带来市场资源——就会带来更多的就业机会。

上世纪80年代初，更多的资源通过市场的方式进入农村，大量乡镇企业兴起，所形成的大量公共资源——税收，按道理应该留在当地，但由于我们“包干”的财政体制，使镇这一级乡镇企业创造的大量公共资源被市管县体制向上带走了。

实际上，从上世纪80年代一直到90年代上半期，即使到现在，温州、苏州、广东本地，大部分的经济总量都在县以下，但是由于财政体制是包干体制，它的行政资源都交到上面去了。所以说，大城市辐射是通过市场，但真正的城市发展结构是按照行政资源构架的、按照行政等级化走向配置的。

记者：改革开放至今也才30来年，但很多城市的总体规划已经更新了好几次，推动城市不断修改总体规划的原因是哪些因素？

李铁：修改城市总体规划的原因比较复杂，但是，既然中国是个等级化的城市行政管理体制，就意味着哪个城市的人口越多、规模越大，提高其城市等级的可能就越大——从过去很多地方“县改市”、“地改市”就可以看出来。所以，在中国的城市发展过程中，大量城市管理者都希望城市规模越来越大好，政绩观和发展观都希望城市等级和规模扩大，好通过行政等级的提高来获取更多公共资源。

另外的原因是土地。很多城市中心总体规划取决于两件事：一是招商引资，招商引资一定要占地，通过工业投资来解决就业问题、解决财源问题；二是“土地财政”，卖了地才有更多的收入，“第二财政”。

大量的城市规划，基本上取决于以上这两个原因。当然，对于特大城市来讲，如北京，行政资源已经够多了，就不希望人口膨胀，一直是限制人口的。但是由于它集中了太多的资源——招商引资、公共服务、就业环境和就业机会，就使很多人到北京来，用市场的方法使北京的规模自然而然的不断扩张。于是，它原有的规划就不适应城市人口的发展。

2. “‘城市病’是发展理念造成的”

记者：同样是大城市，为什么有的城市会辐射到周边，形成成片的经济繁荣区域，而有些反而造成了周围的贫困，是什么造成了要素资源的单向流动？

李铁：并不是造成了周围的贫困。举个例子，长三角靠上海辐射，取决于上海本身比较早的时候就是个工业城市、经济中心，辐射的比较快，尤其是在改革开放以后，带动了浙江江苏的发展，形成了一个大的城市群。

上海的辐射，取决于这个城市原来的布局、政治和经济地位。北京是个政治中心，工业本身就比较少，因此它的辐射能力比较差，而它的行政管制又比较强。所以，一个特大城市的经济能力和经济结构，导致了其辐射能力的差距。

记者：“城市病”主要有哪些症状？这些症状，哪些是必然出现，哪些是偶然的？哪些是阶段性存在的，哪些是将长期困扰城市的？

李铁：有了城市就有了“城市病”——只要放开城市的布局管理，只要有了就业机会，只要有大量的人口进入城市。这是城市发展的一个必然规律。这个必然规律就意味着我们的城市将会有富人、中等收入人口和低收入人口，甚至大量城市贫民，大量城市贫民就一定会带来城市景观、城市管理、城市形态方面的一些问题。

有的城市在快速发展中，管理跟不上发展，出现管理缺位，从而会造成一些“城市病”。中国在30年的发展中完成了西方国家几百年的城市化过程，而且我们还限制人口，其实我们的“城市病”相对很多国家来讲，并不是很严重。只是我们的要求太高了，我们总是拿发达国家作对比，总觉得经济发展这么快、收入增长也快、城市形态变化也快，我们的各项公共服务也应该赶上发达国家的水平。更何况，我们现有的政府体制，把更多的资源投入到形象工程、表面工程，也就没有能力解决城市内在的基本生活服务和就业方面的问题。所以，我们现在的一些“城市病”，是城市发展理念造成的。

西方所有城市的自来水都是可以直接饮用的，北京到现在还没完全做到。这是因为我们这么多年，大量投入表面工程，比如长安街，拓宽路面就花了很多钱，而我们地铁发展速度远远低于发达国家，所以造成了大量公共交通拥挤。

更多的钱投入到政府办公楼、城市中心区的建设，而忽视了城乡接合部的管理；另外，我们还限制外来人口居住，对外来人口管理的缺位造成了很多问题。这都是中国特色城市发展中比较集中存在的一些弊病。

3. “公共福利差别是解决户籍问题的最大压力”

记者：检视城市发展史可以看到，吸引外来人口一直是城市充满活力和生机的原因，但现在有些城市因为人口的压力，变得比较保守，甚至继续强化已经遭到批判的户籍制度，您如何看待这种行为？

李铁：户籍制度是我国改革面临的一个最严重问题。北京现在有两千万人口，但户籍人口只有一千多万，户籍人口已经享受公共福利了，就不希望这么多的外来人口来同样地分享公共服务和城市公共设施。正是因为改革开放30年没有及时放开户籍限制，造成了很大的城市人口利益固化，这种利益固化又造成了对外来人口的排斥。它不仅排斥了城市人口，也排斥了跟这个城市公共服务不相匹配的城市的人口——比如说，北京户口只能和上海互换，但是它跟地级市、县级市，甚至一些省会城市都不能互换。原因就是公共福利的差别。

这不是某一个人的问题，也不是某几个官员的问题，而是一个群体对外来人口的排斥。现在改革最难的是，利益一旦固化、形成群体的利益，就变得非常之难。

记者：一个城市必然需要与之相匹配的公共治理能力，或者说公共服务能力，城市越大，对治理能力的要求也就越高。您认为在城市治理能力方面，中国的大城市目前做的如何？

李铁：目前都在逐步的改善，出现的问题，更多的得到了解决，毕竟在这么短的时间里解决了这么多问题。但这种治理能力也是通过压低土地的价格、限制外来人口进入、通过大量投入城市公共服务来解决的。

记者：在西方发达国家，市民一直是城市发展的主体，而中国目前城市治理的主体是政府，这会不会导致违反城市发展规律的情况出现？会不会造成对市民个人权利的损害？

李铁：中国城市的治理，有自己的规律。中国城市发展更多的是依靠对农村、农民的剥夺，很大程度上通过低价侵占农民的土地，用“土地财政”来解决城市发展的投入、扩大城市发展的空间，受益的是市民。这是整个中国城市发展的一个缩影。

中国城市发展这么快、公共服务设施提高这么快，主要在于中国特殊的城市发展模式：他可以迅速调动一切资源、通过强制力来调动资源，甚至是侵犯公民的财产权利——比如强拆——来快速发展城市。中国跟西方国家不是一个城市发展模式，不是通过市民的自治来推动城市发展；如果我们按照那种模式发展，城市的现状可能就像台湾。但我们现在既想要台湾的那种所谓的民主，又需要城市化的加快，结果我们城市发展就很痛苦。