2008年以来，山东省德州市按照中央关于城镇化建设的部署和山东省委省政府的具体要求，把农民居住社区建设和产业园区建设（概括为两区同建）作为推进城镇化的总抓手，大胆探索，创新实践，科学设计，有序推进，走出了一条欠发达地区城镇化发展的新路子，已初见成效，并呈现出生机勃勃的发展态势。

一、两区同建的内涵和意义

     两区同建是指通过农村居住社区和产业园区同步建设，推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，从而实现农村管理模式、农民生活方式和农业规模经营三大变革，加快推进全市城镇化建设进程，最终构建起城乡经济社会一体化格局。
    两区同建是德州城镇化的创造性实践，是把宏伟目标、上级要求与实际行动有机结合的产物。其主要特征有三个：一是农民市民化，即：农村人口向社区集中，社区人口规模、密度不断增加，农民转变为市民。二是农村产业化，即：农业生产向园区集中，工业项目、农产品物流向产业园区安排，农村人口向非农产业转移，非农产业从业人员、产值比重不断增加。三是农村现代化，即：城市生活方式、现代文明、基础设施等向农村延伸，最终实现基本公共服务的一体化、均等化。两区同建是科学工作方法的具体体现。很多基层干部和农民群众认为城镇化是个抽象概念，觉得可望不可及、无从着手。我们提出的两区同建，就是指导各级干部和广大农民群众知道城镇化是什么、干什么、怎么干。“镇”的含义就是人口集中居住，基础设施、公共服务配套逐步完善，有产业支撑、居民能就近就业。居住社区和产业园区建设的过程，就是城镇化推进的过程，两区同建任务完成了，城镇化就实现了。这样，引导各级干部和广大群众眼望大目标，脚踏实地干，一步一个脚印地向城镇化迈进。

二、推进两区同建的主要做法

    我市的两区同建是一个探索实践、逐步深化完善的过程。主要做法体现为四点：
    （一）把合并村庄作为切入点。德州是一个传统农区，1.03万平方公里的土地上散落着8319个村庄，平均每个村庄只有524人，比山东省村均人口少271人。村多村小，多数村缺乏能人，影响了农民致富和农村稳定。两区同建参与主体是农民，把分散的农村集中起来，把广大农民动员起来，需要强有力的基层组织领导力量。我们按照“保留自然村、合并行政村”的原则，从2009年大力度推进村庄合并。按照“凡合必选”的原则，大规模进行社区班子竞争选举，在更大空间挑选基层组织力量，将工作能力强、群众威信高的党员干部选入社区领导班子，实现了农村优势干部资源的集中使用，为两区同建提供了强有力的组织保障，也为大社区建设提供了群众基础。
    （二）把居住社区建设作为着力点。居住社区建设是两区同建的主要内容之一。我们根据城镇化的特点，在高层面上统筹实施。一是科学规划。抓住省国土资源部门对农村宅基地规划修编机遇，调整土地利用规划，编制城乡规划，使城乡每处建设用地都有科学明确的规划依据，每个建设项目都纳入规范细致的规划管理，市、县、乡、村四级规划协调一体，总体规划与专项规划衔接一致。二是合理选址。按照择中、形胜、人文、通达的选址要素，注重群众生产、生活半径，综合考虑各种因素，确定地理优势明显、人文色彩突出、路网水系通达的社区新址。三是精心设计。对户型款式的设计，坚持先进理念与群众认可相结合，既依托专业设计单位体现现代元素，又尊重群众意愿体现个性色彩。四是规模适中。根据门槛、腹地和成本效益理论，搞好社区规模测算，做到人口规模与产业容量、基础设施配套、公共服务设施相协调。五是注重特色。搞好社区定位、产业定位和建筑风格定位，无论是规划还是建筑造型、建设风格还是设计功能，都要有特点特色。目前，全市建成和在建农村居住社区340个，已入住农民15万户，我们争取再用10年时间基本完成农民居住改善任务。
    （三）把园区建设作为支撑点。城镇靠产业支撑，产业靠城镇带动。社区建设与产业发展相互融合、密不可分，时间上同步演进，空间上产城一体，布局上功能分区，以“产”兴“城”，以“城”促“产”。我们根据各社区实际，坚持宜工则工、宜农则农，加快农村产业园区建设，通过农民生产方式的变化促进生活方式的变化，实现农产品就近加工、农民就近就业。工业园区重点发展劳动密集型企业，一方面解决企业用工难的问题，另一方面为因家庭负担不能外出务工的中年劳动力找到就业机会。例如在武城县英潮辣椒加工企业，50多岁的妇女为其摘辣椒，每天可收入50多元。我们把市二棉纺厂迁址到平原县王庙镇，企业招收了当地40岁上下的农民工1000多人。在农业园区方面，大力发展现代农业。一是加快土地流转，实现规模经营，发展设施农业，目前全市土地流转已达30万亩。二是加强农民转移就业培训，发展农村职业教育，开展农业生产技术培训，提高农民就业创业能力。三是完善社会化服务体系，发展农民专业合作组织，完善农业科技、信息、金融、保险服务和农产品疫病防控、质量监管体系，提升农业公共服务能力。目前，全市在建产业园区876个，68万农民在产业园区就近就业，收入水平是传统农业收入的5倍。
    （四）把资金筹集作为关键点。资金是两区同建的第一要素，是解决一切问题的关键。一是靠政策性资金，将上级农村危房改造、土地整理、水利建设等政策性资金打包，用于社区和产业园区基础设施建设。二是靠城乡统筹。利用土地增减挂钩政策，将置换出的土地指标全市统筹，获取土地级差受益，专项用于社区建设。三是靠社会力量。引进社会力量进入社区，建设大型超市、卫生所、幼儿园、中小学等公共服务设施，完善社区公共服务体系。四是靠市场主体。通过市场化手段，引进开发商参与社区建设和产业园区建设，既满足企业业务需求，又将企业利润转化为项目建设资金。五是靠政府投入。政府采取以奖代补方式，鼓励引导两区同建工作。组织“百局帮百区”活动，调动行政事业单位力量助推两区同建。

三、两区同建的成效

    我们推进两区同建，坚持城乡一体、统筹发展，以建设新型农村社区推进城镇化，以建设农业产业园区推进农业现代化，以城乡统筹支撑工业化，以信息化贯穿工业化、城镇化和农业现代化，走出了“四化同步”的新路子，起到了突破一点、带活全局的作用，实现了德州“三农”工作的根本性转变。
   （一）加强了基层政权和农村管理，加快了带领群众致富步伐。通过村庄合并、社区选举，缩小了大家族在社区里的比重，扩大了选人用人范围，让管理能人、致富能人脱颖而出，既破除了家族治村弊端，又选出了致富带头人，增强了基层班子的凝聚力、战斗力，加快了带动农民增收致富。同时，社区领导班子的集中办公、目标责任、民主管理、考核评议等各项制度实现规范化，部分社区还同步实现了管理信息化，物业、治安、民政、计生、社保低保等社会事务更加完善，社区管理更加科学、高效。
    （二）提高了农民居住和生活质量，实现了农村文明进步。通过居住社区建设，农民住上了宽敞、漂亮、整洁的新楼房，水、电、路、气、暖、宽带、有线、电话等基础设施和公用设施一步到位，学校、幼儿园、卫生所等公共服务设施配套完善，超市、宾馆、饭店等商业性服务机构应有尽有，垃圾和污水实现集中处理，公园、绿地、水面大大提升村容村貌，真正实现了城乡公共资源的均等化和公共服务的一体化。同时，工业文明进入产业园区、城市文明进入农村社区、都市文化进入农民视野，农民群众由传统封闭的乡村观念向现代开放的城市观念转变，由落后的行为习惯向先进文明的行为习惯转变，推动了乡村文明和社会进步。
    （三）加快了产业园区建设，促进了农民增收、家庭幸福和社会稳定。通过农村产业园区建设，将分散的土地资源集中起来，统一生产，统一经营，实现了农业生产的规模化。农民群众进入园区就业，由生产主体转变成产业工人，打破了原来单一的收入结构，土地流转形成经营性收入，园区打工形成工资性收入，房屋租赁形成财产性收入，再加上养老保险、各类补贴等政策性收入，收入渠道实现多元化，收入结构趋向合理化。与此同时，农民实现就近就业，不再离别他乡，解决了空巢老人、留守儿童等社会性问题，促进了家庭和睦幸福，维护了社会稳定。
    （四）集约节约了土地资源，缓解了建设用地紧张问题。德州市域范围内拥有土地面积1500多万亩，其中农村宅基地占了160万亩，按照国家人均150平方米的宅基地标准，利用国家增减挂钩政策，可腾出建设用地100多万亩。我们通过实施两区同建，将老村址拆迁复垦，置换出土地指标，一部分用于产业园区建设，增加了耕地面积。另一方面用于工业发展和城市建设，解决了建设用地紧张问题。
    （五）拉动了内需，加快了经济增长。加快居住社区和产业园区建设，促进了“两投资、一消费”，在当前经济下行压力下，增强了经济增长的动力和活力。“两投资”，一是基础性投资，通过居住社区建设，基础设施和配套设施投资强度加大，拉动了房地产等多个产业发展，带动整个经济发展。二是生产性投资，通过建设产业园区，厂房兴建、设备上马、技术引进等，增加了工业投入；先进装备、科技管理、信息技术的应用，使农田投资强度提高了5—10倍，加速了设施农业、现代农业发展。“一消费”，即农民进入社区、住上楼房，新的生活需求发生根本变化，家电、家具等日常用品随之更新，日常支出由自给自足型向商品化社会过渡，消费量不断增加，消费层级提升，消费结构优化，促进了经济发展和质量提升。

四、两区同建的启示

    在以两区同建推进城镇化的进程中，我们获得了重要启示：
    （一）必须发挥政府的积极引领作用。政府是城镇化的领导者、组织者，通过制定政策、要素配置、行政管理等手段，动员社会力量参与，顶层设计规划，指导建设过程，掌控工作全局，使城镇化朝着预定的目标推进。靠一家一户农民的自发积极性，解决不了住房集中化和功能健全化，更解决不了农业的集约化、产业化、标准化和信息化。
    （二）必须发挥群众的建设主体作用。群众是城镇化的参与者、执行者，是建设主体。必须始终维护群众的利益，充分尊重群众意愿，调动群众的力量，启动民资民力，提高群众参与的积极性和主动性。
    （三）必须发挥市场的机制作用。市场是城镇化的撬动棒、助推器，在资源配置中发挥基础性作用。必须充分依靠市场的力量，善于运用经济手段，借助现代经营理念，破解人力、财力等要素制约，实现经济效益与社会效益的有机统一。
    （四）必须发挥多方的参与支持作用。城镇化是社会工程、系统工程，涉及方方面面，复杂而艰巨。必须依靠全社会的智慧和力量，在规划建设、管理等各层面参与，在人财物等多方面支持，在监督、指导、推进等全过程配合，形成全社会推动的强大合力。
    （五）必须发挥政策的激励作用。政策是城镇化的风向标、传感器，必须充分发挥其作用。一是对现有政策，要深入研究，找准结合点，最大限度地使用；二是做好政策创新。实现城镇化，现在推进的政策和配套措施远远不够，必须从实际出发，大胆创新，敢于突破，形成政策体系；三是对偏离方向的做法、市场投机的行为、违法违规的方式等，要制定政策加以制止，确保城镇化有序健康推进。

 精彩点评

 李秉仁：住建部原总经济师、城市化委员会常务副主任、中国建筑装饰协会会长

    我们今天讨论的主题是“人的城市化”。在谈城市化的时候，谈到了农民的市民化，十八大报告也说到了农业转移人口市民化的问题。市民化的第一个条件就是就业，如果没有就业就不是市民，不能说所有城市人口都依靠低保，这是绝对不可能的。所以，我们今天讨论的两区同建，既要解决居住问题，同时更重要的是解决就业问题，因为就业对一个城市的市民来说，是最优先的事情，对政府来说也是最优先的政策选择，这是我们以人为本的城市化的根本。
    农民进城了，没有就业怎么生活？这是不能想象的。所以，虽然现在相当大的一部分土地被城市化了，很多农业人口被城市化了，但这部分被城市化的人口，他们并没有得到就业的机会，实际上没有真正城市化，或者说被边缘化了。如果这样，就不是我们追求的城市化。我想，德州的经验、德州的做法是很值得借鉴的。当然，这样的经验、这样的做法需要大家积极地探索。也希望其它的城市能够有更多的精力投入到城市化当中去，创造更多的经验。
   
 袁崇法：国家发改委中小城镇发展研究中心原副主任

    多年研究三农问题和城市化问题，尤其是小城镇和大城市边缘的这类问题，让我感到，从今后二三十年中国城市化的趋势看，主要领域集中在三个方面：
    第一，现有的城市发展元素比较齐全的城镇主要热点将是城市品质的提升。这种提升包括建筑物的更新，基础设施的完善，社会公共设施及其配套设施的进一步系统化，市民对城市发展和管理参与需求的满足，也包括所有老市民和新市民的市民行为，特别是自律机制的逐步培养和形成。这是一个领域，已经避免不了，有很多市民的参与已经反映出了现有城市面临的问题。
     第二，农民工的市民化，也就是说农村转移人口的市民化，这个已经谈了很多了，这里就不多说了。
    第三，广大农村区域在纳入城市化的过程中，现有的城市都是典型式的城市，学的是纽约、巴黎、东京。我认为，这没有什么特色。有人问，中国特色的城市化是什么？我认为，从体制上来讲，就是高度的、行政的动态福利，这一点从城市化自身的特点上很难反映出来。为什么说现有的城市是典型城市呢？因为城市的肌理是建立在工业化基础上的，现在所有城市的功能设计全部都是按工业化的生产方式营造的。所以，在最典型的地方出现了很多专业化的片区，有商业、有工业。工业可以不聚集，但是生活必须集聚才可以改善生活方式。
    我觉得德州在做这样的实验，他们的两区同建是真正在探索一条中国特色的非典型城市化道路，要解决人们现代化的城市生活方式和就业不那么集聚的矛盾。德州做了一些探索。他们一边考虑人口怎样实现城市的生活方式，同时考虑到就业问题，怎样解决人口配套的形式。这种把生活方式和生产方式结合的方式，其特点一定和工业的那种人口集聚是不一样的，所以这是真正在探索中国的主体形式，有可能就是这种非典型化的城市化道路，是未来二三十年实现城市化率二三十个百分点当中的主战场，非常有意义。
    所有这些城镇化当中，核心的、包括我刚才讲的三大领域里面的核心问题，都是围绕人来做的，强调人的成长。未来几十年三大领域里面的城市化，不是围绕怎么去实现工业化的社会生产方式去进行，而是围绕着不管是典型的城市也好，还是非典型的城市也好，打造一个人们宜居宜业的环境，满足就业需求和生活质量需求的城市。
    德州的模式，政策上是有争议的，因为核心问题是农民的宅基地是物权。现在我们的做法过多强调了政府的推动，德州在尝试更多让农民参与，这一定要坚持下去。第二，任何事情都有争议，都有杂音。我们从历史的角度来看，把握的是主流，抓的是主要矛盾，不要因为旁枝末节、有人反对就犹豫摇摆，我希望你们能坚持住。还有就是，这样一个小型的一万多人的聚集点，有可能会让政府服务设施到位，但是很多商业化的服务设施会因为人数不够得不到延伸，所以还得有一些中小城市相应地穿插在里面，形成一个网络，最终使聚集点实现城市化的生活方式。